11.3.7.2.3 Aplikace správního řádu na rozhodování ministra spravedlnosti
JUDr. Mgr. Luboš Jemelka
Dalším případem rozhodnutí týkajícím se výkonu veřejné funkce, nyní již ve vztahu k ministrovi spravedlnosti, na kterém je možné posoudit otázku aplikace správního řádu, je případ přeložení soudce. Na rozdíl od předchozích případů zde zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů, s postupem podle správního řádu výslovně počítá, když v § 73 odst. 2 uvádí, že není-li stanoveno jinak, platí pro řízení a rozhodnutí přiměřeně ustanovení správního řádu. Předpokládá se zde tedy výslovně podpůrné použití správního řádu. Hovoří se sice pouze o jeho přiměřeném použití, nicméně toto pravidlo by bylo nutné s ohledem na dále uvedené interpretovat tak, že se správní řád uplatní všude tam, kde to není z povahy věci vyloučeno. Pouze tam, kde povaha věci aplikaci určitých ustanovení správního řádu vylučuje (kde například zákon o soudech a soudcích stanoví odchylnou úpravu), uplatnit se nemohou.
Přeložení soudce
Jak tomu v případech přeložení soudce s užitím správního řádu je, lze demonstrovat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2009 č.j. 5 As 13/2009-61 (Sbírka rozhodnutí NSS 2009, sv. 7, č. 1855), které uvedlo, že na rozhodnutí ministra spravedlnosti v této věci, ať již kladné, či případně i záporné, je třeba nahlížet jako na rozhodnutí v "materiálním“ slova smyslu a na ministra spravedlnosti jako na vykonavatele správy soudů. Musí se zde proto vycházet z obecných principů a základních standardů správního řízení. Vzhledem k tomu, že veškerý výkon exekutivních pravomocí orgánů veřejné moci musí být jak co do případů a mezí, tak i co do způsobů v souladu se zákony (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3 Ústavy), musí být respektovány nesporně i zásady činnosti správních orgánů obsažené v § 2 až § 8 správního řádu.
K aplikaci správního řádu však z tohoto rozhodnutí nelze bohužel dovodit nic bližšího. Není z něj tedy zřejmé, zda by se měl správní řád uplatnit i v případě, když by na něj § 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích neodkazoval. Osobně se domnívám, že ano, protože zde vystupuje ministr jako vykonavatel veřejné správy a s ohledem na § 1 odst. 2, resp. § 180 správního řádu má být správní řád aplikován všude tam, kde jiný zákon nestanoví odchylnou úpravu, resp. kde je to podle § 180 správního řádu nezbytné. Pak by se ovšem nemělo hovořit pouze o jeho "přiměřeném“ užití. To by podle mě platilo pouze v případě, že by se správní řád sám o sobě uplatnit neměl a díky § 73 odst. 2 zákona o soudech o soudcích by tak byla rozšířena jeho působnost i na případy, na které by jinak nedopadal.
Pozastavení výkonu exekutorského úřadu
Nutností aplikace správního řádu na postup ministra spravedlnosti se výslovně zabývalo také rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004 č.j. 2 As 19/2004-92 (Sbírka rozhodnutí NSS 2005, sv. 1, č. 430). Ačkoli bylo toto rozhodnutím, se kterým plně souhlasím, přijato ještě za účinnosti správního řádu z roku 1967, neměl zde Nejvyšší správní soud o subsidiárním použití správního řádu žádné pochybnosti. V tomto rozhodnutí týkajícím se pozastavení výkonu exekutorského úřadu uvádí: "Platí tedy zásada, že zvláštní zákony musejí obsahovat výslovné ustanovení o vyloučení aplikace správního řádu v případech, kdy jejich úprava rozhodování naplňuje všechny znaky uvedené v § 1 správního řádu (a pokud nejde o věci uvedené v § 2 správního řádu), je-li jejich cílem, aby obecnou právní úpravu správního řízení nebylo možné pro určitá rozhodování použít. Správní řád má v případech, kdy má rozhodování charakter ve smyslu jeho § 1, obecnou podpůrnou (subsidiární) platnost, a jeho ustanovení se tak použijí tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon něco jiného.“
V daném případě považoval Nejvyšší správní soud za nepochybné, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu má charakter rozhodování ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva exekutora vykonávat exekutorský úřad. Protože zde zvláštní zákon, v tomto případě exekuční řád, svěřuje ministru spravedlnosti jako správnímu orgánu pravomoc rozhodovat ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu a přitom neobsahuje žádné ustanovení, které by použití správního řádu vylučovalo, resp. nahrazovalo, je třeba o pozastavení výkonu exekutorského úřadu rozhodovat ve správním řízení podle správním řádu. Musí se proto uplatnit všechna jeho ustanovení, která nejsou z povahy věci vyloučena (vyloučena jsou například ustanovení správního řádu o odvolacím řízení, neboť exekuční řád stanoví, že proti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat žalobu k soudu).
Uplatnění správního řádu
Na podporu aplikace správního řádu bych chtěl dodat, že nelze pochybovat o tom, že tato rozhodovací činnost ministra spravedlnosti má vrchnostenský charakter (autoritativně rozhoduje o právech jiného, kdo s ním není v rovném postavení, a na jeho vůli nezáleží obsah ministrova rozhodnutí) a není výkonem zákonodárství ani soudnictví. Podle negativní definice veřejné správy vyjádřené v odborné literatuře ("veřejná správa je souhrnem činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví – HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 6) se tedy musí jednat o akt veřejné moci vydaný při výkonu veřejné správy. S ohledem na princip enumerativnosti veřejnoprávních pretencí, který zde platí podle čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, je zřejmé, že tento postup musí mít oporu v zákoně, a to nejen z hlediska hmotněprávního (tedy z hlediska důvodů, které musí být naplněny, aby k tomuto postupu mohlo dojít), ale také z hlediska procesního, aby se jednalo o výkon veřejné (státní) moci způsobem, který stanoví zákon, a současně byla zaručena možnost domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu, resp. (jako je tomu zde) u správního orgánu, jak požaduje čl. 36 Listiny základních práv a svobod. S ohledem na působnost správního řádu se domnívám, že právě tento zákon by měl onen nezbytný zákonný podklad ministrova postupu zaručovat.
Odvolání vedoucího státního zástupce
V neposlední řadě je třeba zmínit rovněž případy, kdy ministr spravedlnosti rozhoduje o odvolání vedoucího státního zástupce podle § 10 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů. Touto problematikou se zabýval Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích ze dne 27. 9. 2010 č.j. 9 As 94/2008-77, ze dne 27. 9. 2010 č.j. 9 As 2/2009-59 a ze dne 12. 11. 2009 č.j. 1 As 9/2009-86. Neřešil…
