2.1.5 Nadřízený správní orgán
prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
Ve veřejné správě se často uplatňuje hierarchické organizační uspořádání. Věcná příslušnost úřadů pak v sobě obsahuje i prvek instanční příslušnosti vedoucí k určení nadřízeného správního orgánu. Nadřízený správní orgán je autoritou, která zabezpečuje řádný výkon veřejné správy a dohlíží na něj. Proto nadřízený správní orgán disponuje celou řadou právních prostředků určených k tomu, aby zaručil, že výkon veřejné správy uskutečňovaný správními orgány bude vyhovovat požadavkům správy, která je plně v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů uvedenými v § 2 až 8 SŘ.
Vymezení pojmu nadřízený správní orgán v § 178 SŘ vychází ze skutečnosti, že veřejná správa se rozčleňuje do celé řady odvětví a dílčích oblastí s vlastní právní úpravou a soustavou správních orgánů. Nadřízeným správním orgánem je v prvé řadě ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon.
Podle § 178 odst. 1 SŘ je nadřízeným správním orgánem, pokud to o něm nestanoví zvláštní zákon, ten správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Z takto pojatého vymezení by se na první pohled mohlo zdát, že vymezení nadřízeného správního orgánu je věcí a účelem toliko pro odvolací řízení. Není tomu tak, neboť institut nadřízeného správního orgánu má mnohem širší uplatnění, než jak by mohlo být z této definice patrné. Jeho úloha a pravomoci se zdaleka nevyčerpávají v rámci řízení o odvolání. K tomuto závěru lze dospět skrze bližší přiblížení jednotlivých ustanovení správního řádu, které dávají nadřízenému správnímu orgánu k dispozici právní prostředky v rozličných fázích a v různých typech (formách či postupech) výkonu veřejné správy.
Odstavec 2 § 178 SŘ posléze podává bližší vymezení, který konkrétní správní orgán je nadřízeným správním orgánem.
Nadřízeným správním orgánem kteréhokoli orgánu obce se rozumí krajský úřad. Platí to jak pro působnost samostatnou, tak i pro působnost přenesenou. U vymezení nadřízeného správního orgánu pro orgány kraje je třeba již rozlišovat, zda orgán kraje vede řízení v oblasti samostatné, nebo přenesené působnosti. Pokud jde o výkon samostatné působnosti v rovině samosprávy, je nadřízeným správním orgánem orgánu kraje Ministerstvo vnitra.
Pro řízení vedené v rovině přenesené působnosti (tj. při výkonu státní správy) se nadřízeným správním orgánem orgánu kraje rozumí věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední orgán státní správy (podle uplatnění rezortního principu). Nadřízeným správním orgánem jiné veřejnoprávní korporace je správní orgán pověřený výkonem dozoru, přičemž jde o jiné veřejnoprávní korporace, než jsou územní samosprávné celky. Pro právnické nebo fyzické osoby, které jsou pověřené výkonem veřejné správy, je nadřízeným správním orgánem ten orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání, a pokud tento orgán není stanoven, je jím ten orgán, který tyto fyzické a právnické osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil.
Nadřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu (ministerstva nebo tzv. dalšího ústředního orgánu státní správy) se podle § 178 odst. 2 SŘ rozumí státní tajemník ministerstva, pokud si konkrétní pravomoc nadřízeného správního orgánu nevyhradí ministr či vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy. Správní řád dodává, že nadřízeným správním orgánem státního tajemníka, ministra nebo vedoucího dalšího ústředního orgánu státní správy se rozumí vedoucí příslušného ústředního orgánu státní správy.
Již při výkladu o místní příslušnosti (část 2.2) bylo vysvětleno, jaká je úloha nadřízeného orgánu v případech, kdy je podání postoupeno orgánu, který má za to, že není příslušný, a jak jsou upraveny změny příslušnosti cestou atrakce a delegace. Budiž rovněž řečeno, že nadřízený správní orgán je garantem toho, že nebude docházet opakovanému a vzájemnému postupování věci mezi jednotlivými správními orgány. Správní řád pamatuje i na případ, že nelze z vážných důvodů učinit podání u věcně a místně příslušného správního orgánu. V takovém případě lze učinit podání i u instančně příslušného orgánu vyššího stupně, který podání bezodkladně postoupí věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.
Vznikne-li při výkonu státní správy spor o věcnou příslušnost a považuje-li se několik správních orgánů za příslušné k řízení v téže věci, nezasahuje soud, jak by tomu bylo tehdy, kdyby se žádný správní orgán nepovažoval za příslušný k provedení řízení, ale nadřízený správní orgán. Nemají-li správní orgány v pozitivním sporu o věcnou příslušnost společně nadřízený správní orgán, projednají spor o příslušnost ústřední správní úřady, které jsou nadřízeny těmto správním orgánům. Jde-li o při mezi ústředními správní úřady, platí, že tyto orgány jsou povinny projednat spor v dohodovacím řízení, jež je zahájeno dnem, kdy návrh prvního z nich dojde poslednímu. Nedojde-li pak k dohodě do 15 dnů od zahájení dohodovacího řízení, musí být bezodkladně podána žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.
Další úlohou nadřízeného správního orgánu je prohlašování nicotnosti správního aktu - rozhodnutí. Nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, a to kdykoliv.
Jestliže správní orgán dojde k závěru, že jiný správní orgán učinil úkon nebo vydal akt, který je nicotným rozhodnutím, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k prohlášení nicotnosti. Podnět k prohlášení nicotnosti mohou dát i účastníci řízení a dále ti, kteří jsou uvedeni v písemném vyhotovení předmětného rozhodnutí, jakož i právní nástupci těchto osob, pokud by byli rozhodnutím vázáni. Pokud se důvod nicotnosti týká jen některého výroku rozhodnutí nebo vedlejšího ustanovení výroku, lze prohlásit za nicotnou jen tuto část, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatního obsahu. Proti rozhodnutí, jímž správní orgán prohlásil nicotnost, nelze podat odvolání.
Velice významným je oprávnění nadřízeného správního orgánu v rámci ochrany před nečinností úřadů. Je to právě nadřízený správní orgán, který má garantovat řádný a především rychlý výkon veřejné správy. Podstatou ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je též i právo na projednání věci bez zbytečných průtahů.
Nadřízený správní orgán je povinen ex offo učinit opatření v rámci ochrany před nečinností, pokud příslušný správní orgán nevydá ve věci v zákonné lhůtě rozhodnutí, a to jakmile se o tom dozví. Opatření proti nečinnosti učiní nadřízený správní orgán též v případě, kdy správní orgán ve lhůtě do 30 dnů od okamžiku, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících jeho zahájení z moci úřední, nezahájí správní řízení. Opatření proti nečinnosti proto může učinit v případě, kdy je z okolností případu zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat. Dokud lhůty k vydání rozhodnutí nebo zahájení řízení neuplynuly, ale je zřejmé, že by k nečinnosti mohlo dojít, je na úvaze nadřízeného správního orgánu, jak bude postupovat. Pokud však již lhůty uplynuly, o uplatnění opatření proti nečinnosti může požádat účastník správního řízení a nadřízený správní orgán je povinen usnesením alespoň oznámit, že jeho žádosti nevyhoví, jinak usnesením zvolí jednu z forem opatření proti nečinnosti.
V rámci opatření proti nečinnosti je nadřízený správní orgán oprávněn přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby v jím stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo aby vydal rozhodnutí; může věc sám převzít a sám rozhodnout (atrakce); může pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení (delegace). Postup cestou atrakce a delegace je však vyloučen vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu jejich samostatné působnosti, kdy by tato opatření představovala protiústavní zásah do práv na samosprávy územních samosprávných celků.
Nadřízený správní orgán může usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní…
