4.5 Navrácení v předešlý stav
JUDr. Lukáš Potěšil, Mgr. Jiří Venclíček
Účel navrácení v předešlý stav
Navrácení v předešlý stav je souhrnným institutem. Zahrnuje v sobě dva nástroje. Jeho účelem je umožnit účastníkům a dotčeným osobám uplatnit provedení určitého úkonu v těch případech a situacích, kdy vlivem různých příčin došlo k marnému uplynutí lhůt k jeho uskutečnění. Má tedy sloužit k odstranění tvrdosti zákona tam, kde došlo vlivem objektivních událostí a nezaviněných příčin ke zmeškání provedení určitého úkonu, případně umožnit povolení zpětvzetí nebo změny obsahu podání, kterou by jinak již nebylo možné učinit.
Druhy navrácení v předešlý stav
Navrácením v předešlý stav se podle § 41 odst. 1 SŘ rozumí:
- prominutí zmeškání úkonu, který je třeba provést nejpozději při ústním jednání nebo v určité lhůtě,
- povolení zpětvzetí nebo změny obsahu podán, kterou by jinak nebylo možno učinit.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, č. j. 9 As 88/2007 – 49,
"Rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty k podání odvolání vydané dle § 41 SŘ z roku 2004, je samostatně vyloučeno ze soudního přezkumu a může být správním soudem přezkoumáno v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí správního orgánu o odvolání."
Úkony účastníků a lhůty
Podle § 36 odst. 1 SŘ jsou účastníci mj. oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí; správní orgán však může usnesením prohlásit, do kdy mohou účastníci činit své návrhy. Pokud není zákonem stanoven určitý časový okamžik, zásadně platí, že účastníci mohou činit svá podání a procesní úkony kdykoliv po celou dobu vedení řízení až do vydání rozhodnutí. Toto obecné pravidlo je však často limitováno. Děje se tomu tak především v zájmu rychlosti a hospodárnosti řízení. Takovým příkladem časové limitace a stanovení určitého časového okamžiku je kupř. koncentrace řízení, existence zákonné lhůty či stanovení přiměřené lhůty k provedení úkonu správním orgánem.
Koncentrace řízení
Jedním z příkladů zrychlení řízení je institut koncentrace. Ten sice není obecně ve správním řádu upraven, nicméně se s ním lze setkat ve zvláštních zákonech. Koncentrace řízení je v zásadě dvojí. Její podstatou je, že účastník je povinen učinit určitý úkon nejpozději do předem stanoveného okamžiku. To má urychlit dobu vedení řízení. Umožňuje tak správnímu orgánu v určitý předem daný časový moment "koncentrovat" veškerá vyjádření a podklady, na jejichž základě potom může vydat rozhodnutí a tím ukončit řízení. Velmi zjednodušeně řečeno, jde o okamžik, kdy jsou účastníci povinni "vyložit všechny karty na stůl".
Pravá koncentrace
Klasická, plná, pravá nebo úplná koncentrace řízení znamená, že je právním předpisem stanoven určitý časový okamžik (často to bývá ústní jednání), do kdy se mohou účastníci vyjádřit, předložit podklady atd. Přitom je současně zákonem stanoveno, že k pozdě uplatněným námitkám, návrhům, vyjádřením, podkladům atd. se již nepřihlíží. Účastníci přitom musí být předem poučeni, že k pozdě uplatněným připomínkám, vzneseným návrhům, podkladům atd. správní orgán již nepřihlíží.
Podle § 89 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, závazná stanoviska, která mohou dotčené orgány uplatňovat podle § 4 odst. 4, a námitky účastníků řízení musí být uplatněny nejpozději při ústním jednání, případně při veřejném ústním jednání, při kterém musí být nejpozději uplatněny také připomínky veřejnosti; jinak se k nim nepřihlíží. Jestliže dojde k upuštění od ústního jednání, musí být závazná stanoviska dotčených orgánů podle § 4 odst. 4 a námitky účastníků řízení uplatněny ve stanovené lhůtě; jinak se k nim nepřihlíží.
Nepravá koncentrace
Zatímco v případě tzv. pravé koncentrace řízení je s uplynutím určité lhůty či nastoupením jisté události spojeno, že se k posléze (tj. pozdě) uplatněnému návrhu, námitce, vyjádření atd. nepřihlíží, v případě nepravé koncentrace chybí právě ten následek v podobě "nepřihlédnutí". Správní orgán je proto u nepravé koncentrace řízení povinen přihlédnout a zabývat se všemi uplatněnými návrhy apod., i když stanovený časový okamžik k jejich předložení již uplynul. Zákon totiž s jeho uplynutím nespojuje zmíněný negativní následek "nepřihlédnutí".
Právní úprava obsažená v § 36 odst. 1 SŘ dává správnímu orgánu obecně možnost, aby v zájmu rychlosti řízení usnesením prohlásil, do kdy mohou účastníci činit své návrhy. Správní orgán takstanoví lhůtu. Podle § 39 odst. 1 SŘ taková lhůta musí být přiměřená, nesmí být ohrožen účel ani rovnost účastníků. Pokud však není zákonem stanoveno, že k pozdě uplatněným návrhům se nepřihlíží, měl by správní orgán i k pozdě uplatněným návrhům stejně přihlédnout.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, č. j. 4 Ads 114/2009-49,
S marným uplynutím prekluzivní lhůty je totiž spojen zánik určitého hmotného práva, a nikoliv nemožnost tvrzení či dokazování v řízení před správním orgánem. Možnost uplatňovat námitky a připomínky, navrhovat důkazy a činit jiné návrhy jen do určitého procesního stadia je totiž jedním z pojmových znaků zásady koncentrace, která je opakem zásady jednotnosti, podle níž lze takové úkony činit po dobu celého řízení až do vydání rozhodnutí. Dalším pojmovým znakem koncentrační zásady je však nemožnost přihlížet k opožděně učiněným procesním úkonům. Bez toho by totiž omezení procesní aktivity účastníků do určitého stadia řízení postrádalo jakýkoliv smysl a představovalo by tak nevynutitelnou právní normu.
Takto vymezené pojmové znaky koncentrační zásady jsou v souladu i s právní naukou, podle níž "koncentrace v správním řízení značí, že určité úkony je třeba učinit v určité etapě správního řízení, typicky do skončení ústního jednání, popř. ve lhůtě stanovené správním orgánem. Na později učiněné úkony nesmí, popř. nemusí být brán ohled. Zásada koncentrace musí být výslovně vyjádřena ve speciální zákonné úpravě. Koncentraci bývají nejčastěji podrobeny návrhy, připomínky nebo námitky účastníků řízení, někdy též stanoviska dotčených vykonavatelů veřejné správy." (Hendrych D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 303). Dále teorie správního práva sice s odkazem na ustanovení § 36 odst. 1 SŘ č. 500/2004 Sb. považuje za koncentraci řízení i pouhé omezení účastníka řízení činit návrhy do stanovené lhůty. Takový případ však pokládá za nepravou či neúplnou koncentraci oproti koncentraci plné, která nastává, pokud zákon zároveň stanoví, že k později vzneseným návrhům správní orgán nepřihlíží (srov. Skulová S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 82).
V platném právu je plná koncentrační zásada obsažena kupříkladu v ustanovení § 89 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), které upravuje průběh územního řízení. Podle něho "závazná stanoviska dotčených orgánů, námitky účastníků řízení a připomínky veřejnosti musí být uplatněny nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Účastníci řízení musí být na tuto skutečnost upozornění." Ve stavebním řízení je koncentrace vyjádřena v ustanovení § 112 odst. 1 věty druhé stavebního zákona, které ukládá stavebnímu úřadu povinnost upozornit "dotčené orgány a účastníky řízení, že závazná stanoviska a námitky, popřípadě důkazy mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto." Koncentrační zásada je upravena i v ustanovení § 22 odst. 2 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), podle nějž "námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání mohou být uplatněny nejpozději při ústním jednání; k později uplatněným námitkám a důkazům se nepřihlíží. O tomto následku musí být účastníci poučeni v uvědomění o zahájení vyvlastňovacího řízení." Také v ustanovení § 115 odst. 8 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), věty třetí, se uvádí, že vodoprávní úřad účastníky upozorní, že na námitky, které nebudou sděleny nejpozději při ústním jednání, se nebere zřetel.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4.2011, č. j. 5 As 7/2011 – 48,
"Podle § 50 odst. 3 SŘ věty druhé z roku 2004 v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena; toto ustanovení je tak ve vztahu k § 82 odst. 4 téhož zákona lex specialis. Má-li správní orgán povinnost zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena i bez návrhu (z logiky věci bez návrhu toho, komu má být povinnost uložena), nemůže se správní orgán ohledně návrhů takové osoby na provedení dalších důkazů současně dovolávat § 82 odst. 4 SŘ (zásady koncentrace řízení). Ustanovení § 82 odst. 4 SŘ na řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, nedopadá."
Zákonné lhůty
V zájmu urychlení délky vyřizování věci správním orgánem správní řád, případně zvláštní zákon stanoví lhůty, v nichž je buďto správní orgán, případně i účastník řízení povinen uskutečnit určitý úkon. V případě marného uplynutí těchto lhůt se využije právě institut navrácení v předešlý stav, potažmo prominutí zmeškání úkonu. Někdy však zákon může stanovit, že zmeškání určitého úkonu prominout nelze. V takovém případě je na účastnících, aby byli velmi obezřetní, protože potom postupovat podle § 41 SŘ pochopitelně nelze. To může mít poměrně zásadní důsledky a může zkomplikovat postavení účastníků a dotčených osob.
Lhůty, které stanovuje přímo správní řád a jimiž je vázán účastník řízení, nalezneme kupř. v § 37 odst. 4, § 83 odst. 1 či § 150 odst. 1.
Případy, kdy je uvedeno, že zmeškání lhůty k provedení určitého úkonu nelze prominout, jsou obsaženy v § 21 odst. 3,§ 84 odst. 1,§ 118 odst. 3,§ 146 odst. 2 či § 172 odst. 5SŘ.
Stanovení přiměřené lhůty
Podle § 39 odst. 1 SŘ správní orgán určí účastníkovi přiměřenou lhůtu k provedení úkonu. Podmínkou pro tento postup je, že lhůtu nestanovuje přímo samotný zákon. Je-li toho v konkrétním případě zapotřebí, potom lhůtu stanoví správní orgán. Takto stanovenou lhůtu může na žádost účastníka správní orgán i přiměřeně prodloužit. Rovněž i v tomto případě lze uvažovat nad možným využitím institutu prominutí zmeškání úkonu, uplyne-li marně správním orgánem stanovená přiměřená lhůta.
Prominutí zmeškání vs. prodloužení…
