6.1.8.1 Postup odvolacího správního orgánu
Odvolací správní orgán
Kdo je odvolacím správním orgánem, stanoví obecně § 89 odst. 1 správního řádu, který odkazuje na § 178. Pochopitelně, klíčové jsou zvláštní zákony. Právní úprava obsažená ve správním řádu je obecná, jak vyplývá z jeho subsidiární povahy dané § 1 odst. 2. Po podání odvolání se, s výjimkou autoremedury, pravomoc rozhodnout přesouvá na odvolací správní orgán. To je označováno jako devolutivní účinek odvolání.
Právní úprava odvolacího řízení
Odvolací správní orgán postupuje podle § 81 až § 93 správního řádu. Podle některých z nich (kupř. § 86 odst. 1 a 2 či § 87 nebo § 88) přitom postupuje po podání odvolání i správní orgán prvního stupně, který odvoláním napadené rozhodnutí vydal. Nicméně právní úprava odvolacího řízení není komplexně upravena ve zmíněných § 81 až § 93. Je to právě § 93 správního řádu, který stanoví, že při odvolacím řízení se postupuje i podle jiných ustanovení části druhé správního řádu. To, o která ustanovení konkrétně jde, správní řád v § 93 odst. 1 stanoví prostřednictvím výčtu jednotlivých hlav části druhé, které se mají obdobně použít. Právní úprava odvolacího řízení tak vychází z následujícího modelu:
Checklist
-
Přednostně se aplikují zvláštní zákony (§ 1 odst. 2).
-
Není-li jiné právní úpravy, potom se aplikují § 81 až § 93.
-
Není-li v nich stanoveno jinak, v dalším se obdobně použijí vyjmenované hlavy části druhé.
Obdobné využití části druhé
Jak stanoví § 93 odst. 1 správního řádu, pokud není některý institut upraven v § 81 až § 93 a jeho použití v odvolacím řízení je nutné (kupř. postup podle § 37 správního řádu a odstraňování vad podání či § 40 a počítání lhůt), pak se obdobně použijí vyjmenované hlavy části druhé. Zvolený pojem "obdobně“ znamená, že se tato ustanovení použijí v plném rozsahu, čili stejně. Tedy, jako by byla přímo napsána a obsažena v § 81 až § 93. O jaká konkrétní ustanovení, či hlavy se jedná:
- - Hlava I Správní řízení (§ 9),
- - Hlava II Správní orgány (§ 10 až § 26),
- - Hlava III Účastníci řízení a zastoupení (§ 27 až § 38),
- - Hlava IV Lhůty a počítání času (§ 39 až § 41),
- - Hlava VI Průběh řízení v prvním stupni (§ 44 až § 79),
- - Hlava VII Ochrana před nečinností (§ 80).
Příkladem obdobného využití je aplikace § 68 správního řádu na požadavky rozhodnutí o odvolání. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu má obsahovat informace o tom, jak se vypořádal s odvolacími námitkami. V opačném případě jde o porušení § 68 odst. 3 správního řádu a toto pochybení má za následek nepřezkoumatelnost odvolacího rozhodnutí. Stejně tak lze poukázat na vhodnost aplikace institutu ochrany před nečinností podle § 80 i v rámci odvolacího řízení.
Neobsahuje-li odvolání odvolací námitky a odvolatel v odvolání požádá o stanovení lhůty k doplnění odvolání, je správní orgán povinen takovou lhůtu stanovit postupem podle § 37 odst. 3 za použití § 93 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Na nezákonnost postupu odvolacího orgánu, který bez znalosti odvolacích námitek rozhodne meritorně o odvolání, nemá vliv délka časového úseku od podání odvolání do vydání rozhodnutí o odvolání.
Odvolací řízení a principy dobré správy
I když to není v § 93 výslovně uvedeno, je povinností odvolacího správního orgánu též při svém procesním postupu a rozhodnutí náležitě zohledňovat též základní zásady činnosti správních orgánů upravené v části první v § 2 až § 8 správního řádu. I tato ustanovení a zásady v nich obsažené velmi výrazně ovlivňují řízení ve druhém stupni. Jen namátkou tak můžeme odkázat na zásadu ochrany práv nabytých v dobré víře (§ 2 odst. 3), zásadu ochrany veřejného zájmu (§ 2 odst. 4) či zásadu rychlosti a hospodárnosti řízení (§ 6 odst. 1 a 2).
Činnost odvolacího správního orgánu
Poté, co je odvolacímu správnímu orgánu předán spis podle § 88 správního řádu, je tento orgán oprávněn činit ve věci procesní úkony a rozhodnout. Lhůta pro vydání rozhodnutí počíná běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí. Lhůta pro rozhodnutí odvolacího správního orgánu je ovšem pouze pořádková. To znamená, že nemá bezprostřední vliv na práva účastníků řízení. Rozhodnutí proto nemůže být nezákonné jen proto, že o odvolání bylo rozhodnuto po delší době v důsledku nečinnosti odvolacího správního orgánu.
Odvolací správní orgán dříve, než ve věci rozhodne, předně zkoumá, zda správní orgán prvního stupně v odvolacím řízení provedl všechny úkony, které mu správní řád dává k dispozici a hlavně, zda je provedl řádně. V opačném případě mu může odvolací správní orgán spis vrátit k doplnění. Pochopitelně že není vyloučeno, aby doplnění spisu či řízení provedl sám odvolací správní orgán. To, zda spis vracet na první stupeň, nebo úkony činit sám, je věcí náležitého posouzení. Zohledněny by tak mohly a měly být takové faktory, jako je rychlost a hospodárnost. Nicméně tam, kde správní orgán prvního stupně na své zákonné úkoly rezignoval, bude zcela na místě mu spis vrátit k doplnění. Ať tak či onak, odvolací správní orgán odpovídá za "procesní čistotu“ odvolacího správního řízení. Případné procesní vady, kterých se dopustil správní orgán prvního stupně tak může a současně i musí napravit odvolací správní orgán.
Zcela konkrétně odvolací správní orgán je povinen zkoumat, zda je spis úplný a byly učiněny všechny potřebné kroky k rozhodnutí o odvolání. V podstatě a zjednodušeně řečeno, odvolací správní orgán by pak ve věci měl již rozhodnout. Pokud je to třeba odvolací správní orgán doplní podklady, které považuje za nezbytné pro vydání svého rozhodnutí, pokud tím však nepověří správní orgán prvního stupně. Pokud si podklady opatřuje (doplňuje) sám, potom je povinen postupovat podle § 36 odst. 3 správního řádu a vyzvat účastníky k tomu, aby se s úplnými podklady seznámili, a poskytnout jim k tomu přiměřenou lhůtu. Za tím účelem spis správnímu orgánu prvního stupně nevrací.
Odvolacímu správnímu orgánu se předkládá i opožděné či nepřípustné podání. V takovém případě se správní orgán prvního stupně podle § 88 odst. 2 správního řádu předává spis odvolacímu správnímu orgánu do 10 dnů ode dne doručení odvolání. Ve stanovisku se omezí na uvedení důvodů rozhodných pro posouzení opožděnosti nebo nepřípustnosti odvolání. Podle § 92 odst. 2 správního řádu dojde-li odvolací správní orgán k závěru, že odvolání bylo podáno včas a že je přípustné, vrátí věc správnímu orgánu, který rozhodl v prvním stupni. Ten potom postupuje tak, jako by bylo podáno odvolání včasné či přípustné a postupuje v intencích zákonných ustanovení správního řádu.
Rozsah přezkumné činnosti odvolacího správního orgánu
Ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu upravuje rozsah přezkumné činnosti odvolacího správního orgánu. Odvolací správní orgán v plném rozsahu a i bez ohledu na obsah odvolacích námitek vždy přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy. Z toho lze dovodit, že v podstatě postačí blanketní odvolání, jehož následkem je posléze povinnost odvolacího správního…
