6.1.8.2 Rozhodnutí odvolacího správního orgánu

6.1.8.2 Rozhodnutí odvolacího správního orgánu

JUDr. Lukáš Potěšil, Ph.D.

Právní úprava

Právní úprava upravující rozhodování odvolacího správního orgánu je upravena v § 90 a § 92 správního řádu. V § 90 je obsažena úprava tzv. meritorního přezkoumávání a rozhodování o věci samé. Oproti tomu v § 92 je popsán postup, jak nakládat s opožděnými či nepřípustnými odvoláními. Obě zmíněná ustanovení potom doplňuje § 91, který reaguje i na situace, kdy je podané odvolání vzato zpět, a co se stane, když se účastníci vzdají práva na podání odvolání.

Vzdání se práva na podání odvolání

Podle § 81 odst. 1 správního řádu je odvolání řádný opravný prostředek, který je v dispozici účastníka řízení. Je procesním právem účastníka řízení odvolání podat. Ustanovení § 81 odst. 2 správního řádu stanoví, že právo podat odvolání nepřísluší tomu účastníkovi, který se po oznámení rozhodnutí tohoto práva písemně nebo ústně do protokolu vzdal. Výše jsme již uvedli, že platí zásada, podle které se nelze předem vzdát svých práv. Proto i práva na podání odvolání se lze vzdát až poté, co toto právo účastníkovi řízení vzniklo. Tím je okamžik, kdy rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo účastníkovi řízení oznámeno. Pokud účastník řízení podá odvolání i poté, co se práva na jeho podání písemně nebo ústně do protokolu vzdal, bude takové odvolání posouzeno jako nepřípustné, a to v režimu § 92.

Důsledky vzdání se práva na podání odvolání

Ustanovení § 91 odst. 4 správního řádu řeší situaci, kdy je v řízení více účastníků a všichni se vzdali práva na podání odvolání. V takovém případě již odvolání nemůže být vůbec podáno, neboť de iure není kým. Proto je třeba následně stanovit a určit, kdy rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nabude právní moci, aniž by se tedy uskutečnil přezkum ze strany odvolacího správního orgánu. Právní moci v takových případech nabývá správní rozhodnutí prvního stupně dnem následujícím po dni, kdy tak učinil poslední z účastníků. Pokud se všichni účastníci řízení vzdali práva na podání odvolání v týž den, potom nabývá rozhodnutí správního orgánu prvního stupně právní moci den následující. Tento závěr ovšem není zcela jednoznačný (viz níže).

V praxi nastala otázka, jak řešit stejnou situaci v případě, kdy je v řízení toliko jediný účastník, který se práva na podání odvolání vzdal. Zde praxe dospěla k závěru, že "v situaci, kdy je v řízení pouze jediný účastník, který se vzdal práva na podání odvolání, nabude rozhodnutí právní moci dnem, kdy se tento účastník vzdal práva na podání odvolání.“.¹ V intencích tohoto závěru lze ovšem potom zvažovat, zda by ke stejnému dni neměla nastat právní moc i v případě, kdy se všichni účastníci řízení vzdají práva na podání odvolání ve stejný den.

Zpětvzetí odvolání

Zatímco v předchozím případě jsme se zabývali vzdáním se práva na podání odvolání, jehož důsledkem je nemožnost podání odvolání, tedy jeho nepřípustnost a nemožnost konání odvolacího řízení, tak v případě zpětvzetí odvolání je situace poněkud odlišná. Podstatou zpětvzetí je, že odvolání sice bylo podáno, ale po určitém čase (a z rozličných důvodů) bylo vzato zpět. Nesmíme ovšem zapomenout na to, že odvolací řízení bylo zahájeno podáním odvolání. Nabízí se tudíž otázka, co dělat s běžícím odvolacím řízením v případě, kdy odpadl jeho základní předpoklad, tedy když odvolání bylo odvolatelem vzato zpět.

Podle § 81 odst. 3 správního řádu, jestliže odvolatel vzal podané odvolání zpět, nemůže jej podat znovu. Proto můžeme konstatovat, že zpětvzetí odvolání je nevratný procesní úkon. Účastník řízení by měl vždy zvážit, zda je to ku prospěchu věci. Připomeňme totiž, že podmínkou přípustnosti žaloby ve správním soudnictví je předchozí marné vyčerpání řádných opravných prostředků [§ 68 písm. a) s. ř. s.]. Pokud tedy odvolání bylo podáno, ale posléze bylo vzato zpět (přitom důvody zpětvzetí nejsou vůbec rozhodující), účastník se tak sám zbavuje možnosti nechat věc následně přezkoumat soudem ve správním soudnictví. Odvolání lze vzít zpět nejpozději do vydání rozhodnutí odvolacího správního orgánu.

Důsledky zpětvzetí odvolání

Jak jsme uvedli výše, podáním odvolání bylo zahájeno odvolací řízení. Je-li odvolání vzato zpět, je třeba reagovat jednak na to, že odpadl základní předpoklad pro konání odvolacího řízení, a dále na to, že odvolací řízení nebude vůbec realizováno, pročež je třeba určit, kdy nabude právní moci původně napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.

V případě zpětvzetí odvolání je třeba nejprve odvolací řízení zastavit. Zastavení v takovém případě ovšem nastává přímo ze zákona (ex lege). Nevydává se konstitutivní usnesení, kterým by se odvolací řízení zastavovalo.

Pokud odvolatel vzal podané odvolání zpět, řízení o odvolání je zastaveno dnem zpětvzetí odvolání. Pokud všichni odvolatelé vzali podané odvolání zpět, je odvolací řízení zastaveno dnem zpětvzetí odvolání posledního z odvolatelů.

O skutečnosti, že řízení bylo zastaveno, vydává správní orgán (deklaratorní) usnesení, které se pouze poznamená do spisu. O něm vyrozumí odvolatele a jiné účastníky, kteří byli o podaném odvolání vyrozuměni podle § 86 odst. 2. Odvolání se proti usnesení, které se pouze poznamenává do spisu, je podle § 76 odst. 5 nepřípustné.

Dnem následujícím po zastavení řízení nabývá původně odvoláním napadené rozhodnutí právní moci.

Správní orgán prvního stupně a odvolací správní orgán

Neshledá-li správní orgán prvního stupně, který odvoláním napadené rozhodnutí vydal, splnění podmínek pro postup a rozhodnutí podle § 87 (autoremedura), je povinen předat spis společně se svým stanoviskem k odvolání odvolacímu správnímu orgánu. Správní orgán prvního stupně je tak povinen učinit ve lhůtě do 30 dnů ode dne doručení odvolání. V opačném případě je na místě uvažovat o nečinnosti (§ 80) správního orgánu prvního stupně. Takto správní orgán postupuje, jsou-li splněny podmínky odvolacího řízení.

V případě odvolání, které je podle názoru správního orgánu prvního stupně nepřípustné nebo opožděné, není na místě zvažovat postup podle § 87 (autoremeduru), neboť jak pro odvolací řízení, tak i pro autoremeduru, která je jeho součástí, nemusejí být dány podmínky řízení. Za tím účelem § 88 odst. 1 stanoví, že v případě nepřípustného nebo opožděného odvolání předá správní orgán prvního stupně odvolání společně se svým stanoviskem a správním spisem do 10 dnů ode dne doručení odvolání. Lhůta je poměrně krátká. To je dáno tím, že v takovém případě není namístě odstraňovat případné vady odvolání, doplňovat řízení podle § 86 odst. 2, případně opatřovat nové podklady. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu totiž bude spíše formálnější povahy. V předkládaném stanovisku k odvolání se správní orgán prvního stupně omezí pouze na uvedení důvodů rozhodných pro posouzení opožděnosti nebo nepřípustnosti odvolání. Správní orgán prvního stupně toliko projevuje vlastní názor na včasnost/opožděnost a přípustnost/nepřípustnost odvolání. Nerozhoduje však ve věci samé. To přísluší výlučně odvolacímu správnímu orgánu. Může se proto stát, že správní orgán prvního stupně otázku opožděnosti či nepřípustnosti posoudí nesprávně. Právní úprava za tím účelem stanoví, jak v takové situaci postupovat.

Lhůta pro vydání rozhodnutí o odvolání

Odvolací správní orgán musí vždy o odvolání rozhodnout. Je přitom vázán lhůtami pro vydání rozhodnutí podle § 71. Důležitý je však okamžik, od kterého tato lhůta začíná běžet. Podle § 90 odst. 6 lhůta pro vydání rozhodnutí odvolacímu správnímu orgánu počíná běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí. Nepočíná běžet dnem podání odvolání odvolatelem nebo dnem, kdy je odvolání doručeno správnímu orgánu prvního stupně. Stejně tak lhůta pro vydání rozhodnutí nezačíná plynout, pokud je odvolání nesprávně doručeno přímo odvolacímu správnímu oránu. Do lhůty pro vydání odvolacího rozhodnutí se nezapočítá lhůta, kterou potřeboval správní orgán prvního stupně k procesnímu postupu podle § 86 a § 88. Odvolací správní orgán může účinně ovlivnit délku lhůty pro vydání rozhodnutí teprve poté, kdy má k dispozici spisový materiál. Od tohoto okamžiku je posouzení věci a rozhodnutí o odvolání na odvolacím správním orgánu. Do doby, než je mu správním orgánem prvního stupně postoupen spisový materiál, totiž odvolací správní orgán ani nemusí mít vědomost o tom, že bylo podáno odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Teprve až poté, co má k dispozici kompletní spis, může ve věci činit procesní kroky a o odvolání rozhodnout.

Dlužno poznamenat, že lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 71 má pořádkový charakter. Rozhodně neznamená, že v případě jejího porušení je takto později vydané rozhodnutí z tohoto důvodu nezákonné. Samotné porušení lhůty pro vydání rozhodnutí nevyvolává nezákonnost rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu proto není nezákonné, že o odvolání bylo rozhodnuto ve lhůtách delších, než jsou stanoveny v § 71 (shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2003, č. j. 6 A 177/2002 – 37). Nehledě na to, že je třeba zvažovat, z jakých důvodů k prodloužení délky řízení došlo. Ne nadarmo stanoví § 71 odst. 5, že nedodržení lhůt pro vydání rozhodnutí se nemůže dovolávat ten, který je sám způsobil.

Postup podle § 90 a § 92

Níže se zaměříme na způsoby rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Tyto způsoby rozhodnutí jsou dva. Jeden je meritorní a druhý spíše formální.

Meritorním způsobem rozhodnutí odvolacího správního orgánu o odvolání míníme způsob rozhodnutí podle § 90. V něm dochází k přezkoumání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v intencích odvolacích námitek a zákonnosti napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo. Tomu ostatně odpovídá poměrně široká škála možností, jak odvolací správní orgán může ve věci rozhodnout.

Formálním způsobem rozhodnutí odvolacího správního orgánu máme na mysli postup podle § 92 a zamítnutí odvolání v případě, že je nepřípustné nebo opožděné. V takovém případě je postup odvolacího správního orgánu spíše formální. Aniž by se odvoláním meritorně zabýval a v jeho intencích přezkoumával odvoláním napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jakož i jemu předcházející procesní postup, zamítne jej, pokud dospěje k závěru o jeho nepřípustnosti či opožděnosti. Posouzení věci odvolacím správním orgánem se tak omezuje na otázku včasnosti/opožděnosti nebo přípustnosti/nepřípustnosti odvolání.

Rozhodnutí v případě opožděného nebo nepřípustného odvolání

Ustanovení § 92 upravuje, jakým způsobem rozhodne odvolací správní orgán v případě, když je mu správním orgánem prvního stupně postoupeno k rozhodnutí odvolání, které je nepřípustné nebo opožděné. Jedná se o speciální ustanovení a zákonnou reakci na uvedené situace, kdy vlivem opožděnosti nebo nepřípustnosti odvolání neproběhne standardní odvolací řízení, v němž by odvolací správní orgán přezkoumával napadené rozhodnutí, jakož i jemu předcházející procesní postup správního orgánu prvního stupně.

Odvolací správní orgán při závěru o nepřípustnosti nebo opožděnosti odvolání vychází jednak z předběžného stanoviska správního orgánu prvního stupně podle § 88 odst. 1, jakož i z vlastního posouzení otázky (ne)přípustnosti a včasnosti/opožděnosti odvolání. V žádném případě není odvolací správní orgán vázán posouzením otázky včasnosti a přípustnosti podaného odvolání tak, jak tomu učinil správní orgán prvního stupně. To má podpůrnou a předběžnou povahu. V praxi tak mohou nastat dvě možnosti.

Podle první z nich správní orgán prvního stupně postupuje nesprávně, pokud si neprověří, zda je podané odvolání přípustné a včas podané, nebo si tuto otázku sice prověří, ale špatně (dojde k závěru, že odvolání je včasné či přípustné, ačkoliv je tomu přesně naopak). Odvolací správní orgán, protože jde o jeho rozhodnutí a jeho odpovědnost, by měl zkontrolovat závěry správního orgánu prvního stupně, případně by měl sám posoudit, zda je odvolání včasné a přípustné. Pokud je odvolacímu správnímu orgánu postoupeno se spisem a stanoviskem odvolání ve lhůtě 30 dnů, které je ovšem nepřípustné nebo opožděné, odvolací správní orgán musí rozhodnout podle § 92 odst. 1 a odvolání zamítnout. Protože však předcházející procesní postup tomuto závěru neodpovídal, a s ohledem na minimalizaci překvapivých rozhodnutí správního orgánu, je nutné, aby v rámci odůvodnění odvolací správní orgán náležitě vyložil důvody, proč dospěl k závěru odlišnému od závěru správního orgánu prvního stupně, že odvolání je ve skutečnosti opožděné nebo nepřípustné.

Ve druhém případě půjde o situace zcela opačné. Správní orgán prvního stupně nesprávně posoudí doručené odvolání jako opožděné nebo nepřípustné. Potom postupuje "zkrácenou formou“ podle § 88 odst. 1. I v takovém případě je povinností odvolacího správního orgánu přezkoumat správnost závěrů správního orgánu prvního stupně ohledně opožděnosti nebo nepřípustnosti odvolání, a to dříve, než o odvolání rozhodne. Na tyto situace pamatuje § 92 odst. 2.

Nepřípustné odvolání

Příklady, kdy je odvolání nepřípustné, jsou následující:

• - proti rozhodnutí, jímž správní orgán prohlásil nicotnost, nelze podat odvolání (§ 78 odst. 2),
• - usnesení, kterým nebylo vyhověno žádosti účastníka řízení o uplatnění opatření proti nečinnosti, se oznamuje pouze tomuto účastníkovi a nelze se proti němu odvolat (§ 80 odst. 6),
• - proti odůvodnění rozhodnutí (§ 82 odst. 1),
• - proti výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání se nelze odvolat (§ 85 odst. 4),
• - proto rozhodnutí odvolacího správního orgánu se nelze dále odvolat (§ 91 odst. 1),
• - proti rozhodnutí správního orgánu vydanému v rámci uspokojení účastníka po podání žaloby ve správním soudnictví (§ 153),
• - proti rozhodnutí vydanému ve sporu z veřejnoprávní smlouvy (§ 169 odst. 2),
• - proti rozhodnutí o námitkách se nelze odvolat (§ 172 odst. 5),
• - proti opatření obecné povahy nelze podat odvolání (§ 173 odst. 2),
• - obecně to stanoví § 76 odst. 5, podle kterého nelze podat odvolání proti rozhodnutí, které se pouze poznamená do spisu (např. usnesení podle § 12),
• - odvolání nemůže podat ten účastník, který se tohoto práva po oznámení rozhodnutí vzdal (§ 81 odst. 2),
• - odvolání nemůže podat znovu ten účastník, který jej dříve vzal zpět, přičemž nelze provést ani "zpětvztetí zpětvzetí odvolání“ (§ 81 odst. 3),
• - odvolání nemůže podat ten, kdo není účastníkem řízení, nebo ten, komu takovou možnost zákon nesvěřuje.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 – 118, publikovaného pod č. 825/2006 Sb. NSS, "účastníkem správního řízení se nestává ten, s kým správní orgán nesprávně jako s účastníkem řízení jednal. Vyjde-li taková vada najevo až po podání odvolání tím, s kým správní orgán prvního stupně nesprávně jednal jako s účastníkem řízení, odvolací správní orgán zamítne jeho odvolání ... jako nepřípustné.“

Opožděné odvolání

Jde o případy, kdy marně uplynula zákonná lhůta pro podání odvolání. Jedná se lhůtu podle § 83 odst. 1 v délce 15 dnů, nebo o "delší lhůtu“ v případech chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení podle § 83 odst. 2. O opožděné odvolání se ale nebude jednat v případě, kdy současně se zmeškaným odvoláním účastník řízení požádal správní orgán ve smyslu § 41 o prominutí zmeškání úkonu a správní orgán zmeškání úkonu (odvolání) usnesením prominul.

Checklist

1. Výrok podle § 92 bude znít takto: "Podle § 92 správního řádu se odvolání zamítá.“ V úvahu přichází též možnost výslovně ve výroku uvést i z jakého důvodu, tedy zda pro opožděnost nebo nepřípustnost. Potom by výrok zněl následujícím způsobem: "Podle § 92 správního řádu se odvolání zamítá jako opožděné/nepřípustné.“ Podle našeho názoru to však není nezbytně nutné. Dodatek ohledně opožděnosti či nepřípustnosti odvolání není nutnou náležitostí výrokové části rozhodnutí, jakkoliv to lze jedině doporučit. Přímo z výroku se tak odvolatel dozví, proč nebyl úspěšný. Nicméně i přesto je uvedení nepřípustnosti nebo opožděnosti velmi podstatnou náležitostí odůvodnění. Právě z odůvodnění musí být vždy patrné, proč bylo odvolání zamítnuto postupem podle § 92. Zda tímto důvodem byla opožděnost, nebo nepřípustnost.

2. Oproti tomu výrok podle § 90 odst. 5 bude vypadat takto: "Podle § 90 odst. 5 se odvolání zamítá a napadené rozhodnutí správního orgánu ... ze dne ..., č. j. ..., se potvrzuje.“ Pochopitelně, pokud je odvolatelů více, je třeba konkrétně specifikovat, čí odvolání se takto jako nedůvodné zamítá.

Opožděnost a nepřípustnost zároveň

Může se stát, že v úvahu bude přicházet jak opožděnost, tak i nepřípustnost odvolání, tedy zdánlivě obě možnosti uvedené v § 92 současně. Vzniká potom otázka, zda odvolání zamítnout pro současné naplnění obou důvodů, nebo postačí uvedení jen jednoho z nich jako důvodu rozhodujícího a druhý důvod, který byl současně naplněn, může posloužit jako další podpůrný argument z hlediska přesvědčivosti rozhodnutí a odůvodnění. Jak tedy postupovat v případě, že odvolání je opožděně podané a ještě je i nepřípustné?

Podle našeho názoru má mít vždy přednost nepřípustnost odvolání. Sama skutečnost…