5.15.2 Sporné řízení
doc. JUDr. Pavel Mates, CSc.
Úvod
Rozhodování sporů mezi navzájem si nepodřízenými subjekty ohledně nároků plynoucích z předpisů soukromého práva není sice pro orgány veřejné správy věc typická a charakteristická, ale na druhé straně patří i tato činnost již dlouhou dobu k jejich působnostem, a jak se zdá, bude se v budoucnu spíše rozšiřovat. Hlavním argumentem pro toto řešení byla a zůstává odbornost problematiky, jejíž rozhodování se jeví vhodnější svěřit specializovaným správním orgánům.
V minulosti se ovšem toto řešení setkávalo s problémem, který plynul z faktu, že absentovala speciální procesní úprava rozhodování sporů ve správním řádu. Tento nedostatek odstranil teprve platný správní řád (zák. č. 500/2004 Sb.). Mezi jinými důležitými impulzy pro toto řešení je řazena skutečnost, že normotvorba Evropské unie vedla k deregulaci různých sektorů ekonomiky a vynutila si vybavení správních orgánů, pro které se vžil pojem regulátor, takovými kompetencemi, které umožňují řešení sporů, a to jak mezi subjekty poskytujícími služby navzájem, tak i ve vztahu k jejich zákazníkům.
Praktickým důvodem, proč došlo k zakotvení této úpravy, byla již zmíněná potřeba umožnit řešení složitých skutkových otázek, jejichž rozhodování by značně a zbytečně zatížilo soudy. Je však třeba dodat, že s nimi se někdy "svezly“ i některé další, které by soudy mohly zvládnout, ale jejichž souvislost s širším rámcem problematiky vedla zákonodárce k tomu, že je rovněž svěřil správním orgánům. Např. podle zákona o elektronických komunikacích (zák. č. 127/2005 Sb.) rozhoduje Český telekomunikační úřad nejen tzv. účastnické spory mezi osobou vykonávající telekomunikační činnost a uživatelem, resp. účastníkem, ale také o některých nárocích souvisejících se vstupem na cizí nemovitosti, oklešťování dřevin a další.
Správní orgány rozhodují také spory z veřejnoprávních smluv, které mají svojí povahou a řadou formálních i obsahových náležitostí blízko soukromoprávní úpravě.
Správní řád a sporné řízení
Správní řád upravuje sporné řízení v rámci části třetí obsahující Zvláštní ustanovení o správním řízení. Podle § 141 mají ve sporném řízení řešit správní orgány spory a/ z veřejnoprávních smluv; b/ z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů tam, kde tak stanoví zvláštní zákony. Na druhé straně stanoví § 7 odst. 1 občanského soudního řádu, že k rozhodování sporů a jiných právních věcí plynoucích z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů jsou zásadně povolány soudy, ledaže podle zákona jsou příslušné jiné orgány, tj. zejména státní správy.
Na rozdíl od obecné úpravy, kde převažuje zásada oficiality, ve sporném řízení se jako dominantní uplatňuje zásada dispoziční. Lze jej totiž zahájit výlučně na návrh. Jeho výsledkem je deklaratorní rozhodnutí, správní akt, jímž se autoritativně konstatuje existence nebo neexistence určitého práva a jemu odpovídající povinnosti (např. zda má provozovatel přenosové soustavy vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti se zřizováním a provozováním zařízení přenosové soustavy a odstraňovat zde a oklešťovat stromoví a jiné porosty, provádět likvidaci odstraněného a okleštěného stromoví a jiných porostů ohrožujících bezpečné a spolehlivé provozování zařízení přenosové soustavy, § 24 energetického zákona, zák. č. 458/2000 Sb.).
Účastníci sporného řízení
Účastníky sporného řízení jsou navrhovatel a odpůrce, z povahy řízení plyne, že musí být vždy minimálně dva. Tito mají postavení účastníků s plnými procesními právy ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu; v úvahu tedy nepřicházejí další účastníci, jak to má na mysli ustanovení § 27 odst. 2 správního řádu.
Vedlejší účastníci
Kromě nich však mohou ve sporném řízení, na rozdíl od obecné úpravy, vystupovat tzv. vedlejší účastníci, jimiž jsou ti, kteří se přihlásí, protože mají zájem na výsledku řízení. Jak patrno, neobsahuje správní řád žádné bližší vymezení pojmu zájem. Z povahy věci plyne, že by mělo jít o důvodný a oprávněný zájem a je na správním orgánu, aby takový zájem zjistil a konstatoval. Pokud by zjištěn nebyl, rozhodne správní orgán usnesením ve smyslu § 28 odst. 1 správního řádu, že dotyčný není účastníkem řízení.
Vedlejší účastník má postavení účastníků podle § 27 odst. 2 správního řádu. Výslovně je omezeno jeho právo podat odvolání, resp. rozklad tím, že tak může učinit, pouze pokud opravný prostředek podal některý z hlavních účastníků. Jestliže by přesto opravný prostředek podal, šlo by o odvolání nepřípustné a jako takové je odvolací instance zamítne (§ 92 odst. 1 správního řádu).
Zásada materiální pravdy
Specifikem sporného řízení je, že se zde neuplatňuje v plném rozsahu zásada materiální pravdy. Analogicky, jako je tomu v občanském soudním řízení, vychází správní orgán ve smyslu zásady projednací především z těch důkazů, které byly účastníky navrženy. Jiné důkazy může provést, shledá-li, že nepostačují ke zjištění stavu věci, tedy materiální pravdy. Jestliže by však účastníci neoznačili důkazy, které jsou potřebné k prokázání jejich tvrzení, vychází správní orgán z těch důkazů, jež byly provedeny, a za svá skutková zjištění může dokonce vzít také shodná tvrzení účastníků; zde se tedy uplatňuje zásada formální pravdy.
Bude na zvážení správního orgánu, který z obou postupů nabízených správním řádem zvolí. V úvahu bude muset brát zejména takové okolnosti, jakou je ochrana veřejného zájmu (např. potřeba chránit postavení odběratele služby vůči tomu, kdo poskytuje energii nebo elektronické služby), ale také potřebu zajištění zásady zákonnosti, rovnosti účastníků, hospodárnosti a další ze základních zásad činnosti správních orgánů. V každém případě je ovšem ve sporném řízení zásada vyhledávací, jinak typická pro správní řízení, oslabena.
Možnost vyslechnout svědka
Další zvláštností sporného řízení je možnost vyslechnout účastníka řízení. Takový postup by měl být ovšem spíše výjimkou, což zákon naznačuje tím, že se tak má stát pouze "pokud dokazovanou skutečnost nelze prokázat jinak“ (§ 141 odst. 6). Při výslechu účastníka se bude postupovat obdobně jako při provádění důkazu výslechem svědka, tedy…
