Z judikatury:
Nejvyšší správní soud, spis. zn. 9 As 55/2009, rozsudek ze dne 27. května 2010
K rozlišování právních pojmů "doba“ a "lhůta“
Krajský soud dospěl k závěru, že správní úřad nesprávně posoudil běh desetidenní lhůty dle § 24 odst. 1 správního řádu, v důsledku čehož dospěl i k nesprávnému závěru o opožděnosti odvolání.
Žalobci bylo v dané věci prvostupňové rozhodnutí doručeno dle § 24 odst. 1 nového správního řádu, přesněji po deseti dnech ode dne, kdy byla doručovaná písemnost uložena, neboť adresát nebyl při pokusu o doručení zastižen, nastala fikce doručení. Desátý den ode dne uložení připadl na den 25. 12. 2008, což je státní svátek.
Žalobce za použití § 40 odst. 1 písm. c) nového správního řádu dovodil, že k doručení došlo až první následující pracovní den, což bylo pondělí 29. 12. 2008, a od tohoto dne počítal patnáctidenní lhůtu pro podání odvolání. Takto stanovená lhůta skončila dne 13. 1. 2009, kdy žalobce odvolání podal k poštovní přepravě.
Správní úřad však jeho odvolání posoudil jako opožděné, neboť dle jeho názoru došlo k doručení prvostupňového rozhodnutí žalobci v souladu s § 24 odst. 1 nového správního řádu dne 25. 12. 2008, posledním dnem lhůty k podání odvolání byl tedy den 9. 1. 2009. Ve vyjádření k žalobě stěžovatel uvedl, že nový správní řád dle jeho názoru koncipuje počítání času a běhu lhůt odlišně než zákon č. 71/1967 Sb. (dále "starý správní řád“). Rozdíl spatřoval ve formulaci § 27 starého správního řádu a § 40 nového správního řádu. Ustanovení§ 40 nového správního řádu neupravuje běh jakéhokoliv časového úseku určeného novým správním řádem či správním orgánem, ale lze ho aplikovat pouze na lhůty, po jejichž uplynutí má být učiněn určitý úkon. O takovou lhůtu se v případě § 24 odst. 1 nového správního řádu nejedná, neboť zde jde o pouhé uplynutí doby, aniž by k tomu účastník musel učinit jakýkoliv úkon. Z tohoto důvodu se neaplikoval v daném případě § 40 odst. 1 písm. c) nového správního řádu a dnem doručení mohl být i den státního svátku.
Krajský soud však přisvědčil žalobci. Odkázal na judikaturu Ústavního soudu, který dospěl ve svých nálezech ke stejnému závěru. Přestože se tento závěr týkal určení dne doručení dle ustanovení § 27 odst. 1 starého správního řádu, dle krajského soudu je plně použitelný i v podmínkách nového správního řádu. Běh lhůt je v novém správním řádu upraven v ustanovení § 40, jehož úvodní návětí: "Pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu“ se obsahově neliší od § 27 odst. 1 starého správního řádu, dle něhož: "Je-li to třeba, stanoví správní orgán k provedení úkonu v řízení přiměřenou lhůtu ...“ Mezi citovanými ustanoveními tedy není zásadního rozdílu, proto by měla být konstantní judikatura respektována a v souladu s ní lze uzavřít, že § 40 odst. 1 nového správního řádu upravuje obecná pravidla pro počítání lhůt, včetně lhůty stanovené § 24 odst. 1 nového správního řádu. Připadl-li den doručení na státní svátek 25. 12. 2008, byl posledním dnem této lhůty nejbližší příští pracovní den, což bylo pondělí 29. 12. 2008. Posledním dnem patnáctidenní odvolací lhůty byl den 13. 1. 2009, kdy žalobce odvolání podal k poštovní přepravě. Z hlediska běhu odvolací lhůty je toto odvolání nutno posoudit jako včasné, rozhodnutí stěžovatele s opačným výrokem bylo proto zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Dle názoru správního úřadu se krajský soud nevypořádal se zcela zásadním problémem spočívajícím v přípustnosti využití ustanovení § 40 nového správního řádu pro počítání lhůty stanovené § 24 odst. 1 nového správního řádu. Ustanovení § 40 nového správního řádu lze dle názoru stěžovatele použít pouze v případě, kdy má být úkon v řízení proveden v určité lhůtě. Krajský soud tuto otázku zcela pominul a jeho závěr je nepřezkoumatelný pro absenci právního závěru. Tento nedostatek nebylo možno zhojit odkazem na judikaturu. Správní úřad dále nesouhlasí s tvrzením, že mezi ustanovením § 27 odst. 1 starého správního řádu a § 40 odst. 1 nového správního řádu není zásadní rozdíl. Tento rozdíl spočívá právě v podmínce vyslovené v § 40 nového správního řádu, že na lhůtu je vázán určitý úkon v řízení. Z tohoto důvodu nelze dříve publikované judikáty na novou právní úpravu použít.
Dle správního úřadu nový správní řád na rozdíl od předchozí právní úpravy jednoznačně vyžaduje, aby adresát byl v oznámení o uložení zásilky dle § 23 odst. 4 nového správního řádu písemně poučen o právních důsledcích, které mohou dle § 24 odst. 1 nového správního řádu nastat. Žalobce byl výslovně poučen o tom, že nevyzvedne-li si zásilku ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty. Na rozdíl od předchozí právní úpravy byla tato lhůta prodloužena z třídenní na desetidenní. Žalobce byl též nově poučen o možnosti požádat odesílatele o prominutí zmeškání úkonu. Zákonodárce v novém správním řádu zvýšil ochranu práv účastníků řízení, a tedy není nutno za tímto účelem extenzivně vykládat § 40 nového správního řádu. Správní úřad zpochybňuje závěr krajského soudu, že vyzvednutí uložené písemnosti je úkonem v řízení vázaným na lhůtu, neboť desetidenní lhůta není lhůtou k vyzvednutí. Lhůtu k vyzvednutí uložené písemnosti stanoví § 23 odst. 4 nového správního řádu, a to v délce 15 dnů.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti podané správním úřadem poukázal na pojem "úkon“, který nemusí být naplněn pouze aktivním jednáním, ale také zdržením se určité činnosti, pokud vyvolá určitý, právem předvídaný, účinek. V případě § 24 odst. 1 nového správního řádu se jedná o účinek doručení zásilky, aniž by došlo k jejímu fyzickému převzetí. Správní úřad by dle názoru žalobce měl dodržovat základní zásady činnosti správních orgánů a šetřit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správních orgánů týká. Jestliže je možno připustit, že určité ustanovení nového správního řádu umožňuje dvojí výklad, pak by měl být použit ten, který je pro účastníka řízení výhodnější.
Správní úřad učinil spornou správnost posouzení vztahu ustanovení § 24 odst. 1 a § 40 odst. 1 nového správního řádu provedeného krajským soudem v odůvodnění napadeného rozsudku.
Dle Nejvyššího správního soudu spočívá zásadní příčina nastíněného sporu v nesprávném a nedůsledném používání a rozlišování právních pojmů "doba“ a "lhůta“ v novém správním řádu. Z hlediska právní teorie je "lhůta“ časový interval, v němž musí být něco vykonáno, aby nastal či nenastal právním předpisem předpokládaný následek. "Dobou“ se rozumí časový interval, s jehož uplynutím spojuje právo určitý následek, a to bez ohledu na to, je-li v této lhůtě něco vykonáno. Z tohoto pohledu je nelogické rozlišovat mezi "lhůtou“ a "lhůtou k provedení úkonu“, neboť termín "lhůta“ v sobě již obsahuje podmínku, že se jedná o časový úsek stanovený k provedení úkonu. Nový správní řád při vymezení časových úseků v úpravě doručování používá výhradně pojmu "lhůta“, s výjimkou ustanovení, která se týkají doručování veřejnou vyhláškou či povinnosti zveřejnění na úřední desce (§ 25 odst. 3, § 26 odst. 4, § 37 odst. 8, § 172 odst. 1 nového správního řádu). V těchto případech nový správní řád ukládá správnímu orgánu písemnost vyvěsit na úřední desku po dobu určitého počtu dnů. Časový úsek uložení písemnosti, po jehož uplynutí nastává fikce doručení, však nový správní řád v § 24 opakovaně označuje lhůtou.
Z tohoto pohledu je pak nutno posuzovat spornou otázku v dané věci, tj. možnost aplikace § 40 nového správního řádu, zejména jeho odst. 1 písm. c), také na lhůtu stanovenou v § 24 odst. 1 nového správního řádu.
Je nesporné, že § 24 odst. 1 nového správního řádu stanoví určitou lhůtu a neurčuje výslovně pravidla pro počítání jejího běhu. V souladu s obecnými výkladovými pravidly právních norem je tedy nutno aplikovat obecná pravidla stanovená v předmětné právní normě pro počítání času. V novém správním řádu je obsaženo jediné ustanovení upravující obecně tuto problematiku, a to § 40 tohoto zákona, které je též nadepsáno "počítání času“. Pokud by obecná pravidla počítání času v § 40 nového správního řádu neměla být v případě běhu lhůty dle § 24 odst. 1 nového správního řádu použita, potom by jejich aplikace musela být vyloučena zcela jednoznačným, pro účastníky srozumitelným způsobem. Dle názoru Nejvyššího správního soudu však návětí § 40 odst. 1 nového správního řádu nepředstavuje takto jednoznačně formulovaný důvod pro neaplikování obecných a jediných pravidel počítání času v novém správním řádu na lhůtu stanovenou § 24 odst. 1 téhož zákona. Právě z projednávané věci je zcela zřejmé, že tato otázka není jednotně pojímána účastníky řízení ani správními orgány. Zatímco účastník řízení zcela intuitivně a bez pochybností aplikoval na běh uvedené lhůty obecná pravidla počítání času, správní orgán toto ustanovení nového správního řádu vyložil jinak. Při posuzování této otázky není nepodstatné, že stejné pochybnosti vznikaly a byly soudy projednávány již za předchozí platné úpravy, tedy starého správního řádu, přičemž znění tehdy a nyní aplikovaných ustanovení se z tohoto pohledu nijak podstatně nezměnilo (viz dále). Za takové situace je ovšem nutno chránit princip právní jistoty účastníků jako jeden ze základních principů spravedlivého procesu, a lze též, jak to učinil i krajský soud, poukázat na judikaturu Ústavního soudu řešící tyto otázky.
Starý správní řád upravoval z hlediska projednávané věci počítání času v porovnání s novým správním řádem velmi podobně. V § 27 odst. 1 starého správního řádu byly vymezeny lhůty, na které se vztahují v dalších odstavcích tohoto ustanovení zakotvená pravidla jejich počítání. Ustanovení § 27 odst. 1 starého správního řádu vymezovalo tyto lhůty jako lhůty k provedení úkonu stanovené buď správním orgánem, nebo určené zákonem či zvláštním právním předpisem. V odstavci druhém tohoto ustanovení pak byla popsána pravidla počítání těchto lhůt, v podstatě v totožném znění jako nyní v § 40 odst. 1 písm. a), b), c) nového správního řádu.
Vzhledem k tomu, že tato úprava vzbuzovala stejné pochybnosti jako v projednávané věci, byla tato otázka předmětem soudních řízení, včetně řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud v nálezu ze dne 21. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 157/03, zdůraznil nutnost aplikace obecných pravidel pro počítání lhůt, není-li výslovně stanoveno jinak, a dospěl k závěru, že pro nepoužití obecného pravidla počítání lhůt v případě běhu úložní lhůty stanovené § 24 odst. 2 starého správního řádu není zákonný podklad; aplikaci obecných pravidel počítání času na úložní lhůtu označil za kogentní. Ustanovení § 24 odst. 2 starého správního řádu upravovalo lhůtu uložení písemnosti, jejímž uplynutím nastane fikce doručení, a to v podstatě shodně s úpravou obsaženou v § 24 odst. 1 nového správního řádu, pouze s rozdílem v délce této lhůty (původní třídenní lhůta byla novým správním řádem prodloužena na lhůtu desetidenní).
Z výše uvedeného vyplývá, že obecná pravidla počítání lhůt byla ve starém správním řádu v § 27 odst. 1 upravena v zásadě shodně jako v § 40 odst. 1 nového správního řádu, a obdobně (až na konkrétní délku) byla oběma zákony upravena také lhůta uložení písemnosti s důsledkem fikce doručení. S přihlédnutím k citovanému nálezu Ústavního soudu je nutno akceptovat závěr, že podle starého správního řádu byla na běh úložní lhůty dle § 24 odst. 2 starého správního řádu aplikovatelná obecná pravidla stanovená pro běh času, opačný výklad byl Ústavním soudem označen za porušení pravidel spravedlivého procesu zakotvených v čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Jestliže se úprava obou vykládaných ustanovení v novém správním řádu neliší, pak nelze nalézt zákonnou oporu pro závěr, že shodná ustanovení mají být po účinnosti nového správního řádu vykládána odlišným způsobem. Z hlediska právní jistoty účastníků správního řízení by byl takový postup správního orgánu neakceptovatelný.
Jak bylo uvedeno výše, z pohledu právní teorie ustanovení § 24 odst. 1 nového správního řádu formálně neupravuje lhůtu, ale dobu. Jestliže však sám zákon v tomto ustanovení explicitně používá pro označení tohoto časového úseku termín "lhůta“, pak nelze tuto legislativní nedůslednost napravovat výkladem provedeným v neprospěch účastníků. Nejedná se o marginální záležitost, ale o frekventovanou a pro účastníky velice podstatnou skutečnost mající závažné důsledky v oblasti jejich procesních práv. Jestliže otázka vztahu ustanovení § 24 odst. 1 a § 40 odst. 1 písm. c) nového správního řádu není zákonem upravena jednoznačně, a zákonodárce tak dokonce učinil opakovaně (i po sporech ohledně shodného problému za předchozí právní úpravy), nelze trvat na výkladu formálně odpovídajícím právní teorii, která nebyla důsledně promítnuta do zákona. Ustanovení § 40 nového správního řádu je uvozeno nadpisem "počítání času“,…
