3.5.4 Vybrané otázky nahlížení do správního spisu v kontextu práva na informace
JUDr. Lenka Tušerová
Institut nahlížení do spisu, tak jak je pro účely správního řízení upraven v ust. § 38 správního řádu, představuje především specifické právo účastníků řízení a jejich zástupců, příp. též jiných osob, prostřednictvím kterého se mohou významným způsobem podílet na řízení v příslušné věci tím, že je jim umožněno nahlížet do podání, protokolů, záznamů, písemných vyhotovení rozhodnutí a dalších písemností, které se vztahují k dané věci a jež spolu s přílohami tvoří obsah (správního) spisu. Svůj základ má tento institut v ústavně právní rovině v rámci práva na soudní a jinou právní ochranu, které v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina“) zaručuje právo každého vyjádřit se ve své věci ke všem prováděným důkazům.
V této souvislosti je nezbytné poznamenat, že právo na nahlížení do spisu se nevyčerpává pouze úpravou obsaženou ve správním řádu. S ohledem na skutečnost, že nejenom ve správním řízení, ale rovněž v řízení soudním a v celé řadě dalších forem řízení, jako je například řízení daňové, řízení trestní, řízení exekuční, kárné řízení ve věcech soudců a státních zástupců, apod., se vyskytuje institut spisu, nalezneme odpovídající úpravu nahlížení do příslušných spisů rovněž v dalších procesních předpisech. Z těch nejužívanějších lze zmínit § 44 občanského soudního řádu, § 45 soudního řádu správního či § 65 trestního řádu. Jednotlivé odlišnosti v jejich úpravě pak budou dány především charakterem příslušného řízení a zájmem na ochraně některých soukromých a zejména pak veřejných zájmů, které jsou například v případě trestního řízení zcela nesporné.
Právo na nahlížení do správního spisu a právo na informace
Spíše než se shora uvedeným právem na soudní a jinou právní ochranu je však institut nahlížení do správního spisu v současné době častěji skloňován s právem na informace, jehož ústavně právní zakotvení nalezneme rovněž v Listině, konkrétně v čl. 17 odst. 1, 2, 4 a 5. Citovaná ustanovení Listiny a tím i ústavně zaručené právo každého na informace však bylo realizováno až s účinností zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím“). Tímto zákonem byly do českého právního řádu zavedeny dvě formy poskytování informací, a to poskytování informací na základě žádosti, v odborné literatuře označované též jako pasivní poskytování informací, a poskytování informací zveřejněním (tzv. aktivní poskytování informací). Současně nalezlo právo na informace, jakožto jedna ze záruk zákonnosti ve veřejné správě v podmínkách moderního demokratického právního státu, své zákonné vyjádření.
Jak je ze shora uvedeného patrno, důvodem úzkého vztahu mezi institutem nahlížení do spisu a právem na informace je skutečnost, že právo na nahlížení do správního spisu může být ve své podstatě vnímáno jako specifický projev šířeji pojatého práva na informace, resp. jej lze ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím označovat za poskytování informací na základě žádosti (tj. pasivní poskytování informací). I přesto si však právo na nahlížení do správního spisu zachovává od obecného práva na informace některé zvláštnosti, které utvářejí jeho specifický charakter.
Okruh oprávněných subjektů
V první řadě je třeba zdůraznit poměrně redukovaný okruh subjektů, které se mohou práva na nahlížení do spisu domáhat, kdy na rozdíl od "každého“, tj. jakékoliv fyzické či právnické osoby, jež je oprávněna podat žádost o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, je okruh subjektů oprávněných nahlížet do správního spisu podle ust. § 38 správního řádu poměrně úzký, neboť je omezen na účastníky a jejich zástupce, případně též jiné osoby, pokud prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím současně porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob nebo veřejný zájem (ust. § 38 odst. 1 a 2 správního řádu).
Okruh poskytovaných informací
Dále je to okruh informací, které mohou tyto osoby nahlížením do spisu získat. Ten je de facto omezen na obsah správního spisu, který, jak již bylo řečeno výše, je v souladu s ust. § 17 odst. 1 správního řádu tvořen podáními, protokoly, záznamy, písemnými vyhotoveními rozhodnutí a dalšími písemnostmi, které se vztahují k dané věci, jakož i přílohami, jimiž jsou zejména důkazní prostředky, obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektronických médiích.
V některých případech jsou však z nahlížení do spisu vyloučeny tyto části správního spisu, pokud obsahují utajované informace ve smyslu
zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně utajovaných
informací“ či "zákon č. 412/2005 Sb.“), nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti. Správní řád nicméně připouští i z této
výluky výjimku, a to v situaci, kdy se jedná o části spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz. Do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník
řízení nebo jeho zástupce, za předpokladu že jsou předem seznámeni s (trestněprávními) následky porušení povinnosti mlčenlivosti o těchto
skutečnostech a že o poučení je sepsán protokol, který podepíší (ust. § 38 odst. 6 správního řádu).
Předmětná výjimka je výrazem poměřování dvou zcela protichůdných zájmů, a to veřejného zájmu na ochraně utajovaných informací a skutečností, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti a ústavně zaručeného práva vyjádřit se ve své věci ke všem prováděným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny). Rovněž Nejvyšší správní soud zdůraznil v rozsudku ze dne 20. 6. 2007, č. j. 6 Azs 142/2006 – 58, publikovaném pod č. 1337/2007 Sb. NSS, že institut nahlížení do správního spisu je třeba vykládat nejenom v kontextu ostatních procesních práv účastníka řízení podle správního řádu, tj. mj. práva znát důvody rozhodnutí, ale především pak v kontextu ústavním, a to v souvislosti s již zmíněným ustanovením čl. 38 odst. 2 Listiny. Skutečnost, že jeden z důkazů, o něž se má rozhodnutí opírat, je utajovanou informací ve smyslu zákona o ochraně utajovaných informací, nemůže být na újmu realizaci základního práva účastníka řízení na to, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.
Ostatně v případech stanovených zvláštním zákonem se část písemností nebo záznamů, ve kterých jsou obsaženy utajované informace nebo jiné informace, na které se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti, uchovává odděleně mimo spis (ust. § 17 odst. 3 správního řádu). Zákon tím poskytuje preventivní ochranu citlivým skutečnostem a informacím obsaženým v takových dokumentech.
Zcela specifické důvody pro odepření nahlížení do spisu, konkrétně do vybraných částí dokumentace staveb, stanoví ust. § 168 odst. 2, věta poslední, zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon“). Tyto důvody lze rozdělit do dvou skupin. První skupinu tvoří důvody, které jsou dány zvláštním charakterem staveb, o jejichž dokumentaci se jedná, tj. stavby důležité pro obranu státu a stavby civilní ochrany a bezpečnosti. Druhou skupinu pak představují důvody spočívající v ochraně osob a jejich majetku. V případě, že je dán některý z těchto důvodů poskytuje stavební zákon příslušnému stavebnímu úřadu možnost správního uvážení, aby v odůvodněných případech usnesením odepřel nahlížení do vybraných částí dokumentace staveb.
Rovněž zákon o svobodném přístupu k informacím předpokládá situaci, kdy bude žadatel požadovat informaci, která je utajovanou informací, k níž tento nemá oprávněný přístup ve smyslu zákona č. 412/2005 Sb. Na rozdíl však od správního řádu ukládá zákon o svobodném přístupu k informacím povinnému subjektu, aby v takovém případě požadovanou informaci neposkytl (ust. § 7 citovaného zákona). Jak je patrno, veřejný zájem na ochraně utajovaných informací zde jednoznačně převažuje nad ústavně zaručeným právem na informace.
Pokud jde o omezení práva na informace, a tedy zúžení okruhu poskytovaných informací, je nutno poznamenat, že zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví i další omezení tohoto práva, která souvisí například s ochranou obchodního tajemství (ust. § 8 citovaného zákona), s ochranou osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních údajů (ust. § 8a citovaného zákona), ochranou důvěrnosti majetkových poměrů (ust. § 10 citovaného zákona) a dalšími omezeními, jež vyplývají zejména z ust. § 11 citovaného zákona. K nejdiskutovanějším v praxi patří především omezení vztahující se na informace o probíhajícím trestním řízení a o rozhodovací činnosti soudů. Vždy je však nezbytné respektovat pravidlo zakotvené v ust. § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle kterého všechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon. Právo odepřít informaci přitom trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření.
Postup vyřízení žádosti
V neposlední řadě představuje významnou odlišnost rovněž postup, jakým je žádost o nahlížení do správního spisu ze strany správního orgánu vyřizována. Zatímco správní řád vyžaduje při nahlížení do správního spisu dodržení zákonem stanoveného formálního postupu, je pro zákon o svobodném přístupu k informacím příznačný velký důraz na neformálnost postupu při poskytování informací na základě žádosti fyzické či právnické osoby. Ten se projevuje nejenom tím, že předmětná žádost musí obsahovat toliko náležitosti, z nichž bude zřejmé, kterému povinnému subjektu je určena, že se žadatel domáhá poskytnutí informace ve smyslu citovaného zákona a jaké jsou základní identifikační údaje o žadateli, včetně adresy pro doručování, kterou se rozumí též elektronická adresa.
Neformální charakter poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím lze rovněž spatřovat v tom, že zákon upřednostňuje využití prostředků moderních informačních a komunikačních technologií, jejichž prostřednictvím lze příslušnou žádost o informace vyřídit v co nejkratším časovém intervalu a přispět tím k naplnění zásady rychlosti a hospodárnosti postupů (procesní ekonomie) podle ust. § 6 správního řádu. Na rozdíl od jiných kvalifikovaných forem komunikace se správními orgány nevyžaduje zákon o svobodném přístupu k informacím v takových případech nutnost použití tzv. uznávaného elektronického podpisu, který je jinak při elektronické komunikaci s orgány veřejné správy nezbytný.
Možnost využití opravných prostředků
Ostatně určité rozdíly lze spatřovat i v možnosti využití opravných prostředků v situaci, kdy příslušné žádosti nebude vyhověno, i když základní struktura přezkumu zůstává de facto totožná. Jedná se o následující odlišnosti:
Pokud povinný subjekt ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím nevyhoví žádosti o poskytnutí informací, a vydá tedy rozhodnutí o odmítnutí žádosti, je žadatel oprávněn podat proti takovému rozhodnutí podle ust. § 16 odst. 1 citovaného zákona odvolání, o kterém bude rozhodovat nadřízený správní orgán, a to v zákonem stanovené lhůtě 15 dnů ode dne předložení odvolání povinným subjektem. Uvedená lhůta je na rozdíl od lhůt pro vydání rozhodnutí stanovených v ust. § 71 správního řádu nejenom podstatně kratší, ale především se jedná o lhůtu prekluzivní, neboť ji nelze podle ust. § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím prodloužit.
Proti rozhodnutí o odvolání je žadatel oprávněn se bránit žalobou vůči rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ust. § 65 a násl. soudního řádu správního u příslušného krajského soudu. Při soudním přezkumu
rozhodnutí o odvolání přezkoumá krajský soud, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody…
