11.1.1.3 Daňové řízení a správní řád - Rozdílnost právních úprav

11.1.1.3 Daňové řízení a správní řád – Rozdílnost právních úprav

JUDr. Mgr. Luboš Jemelka

Příslušnost správce daně

Novou skutečností, se kterou přichází daňový řád, je skutečnost, že správce daně může provést úkon i mimo svůj obvod územní působnosti, pokud se týká daňového subjektu, ke správě jehož daní je místně příslušný. Správní řád s ničím takovým nepočítá. Pokud bychom se podívali dále například na vymezení možných změn místní příslušnosti, bylo by možné konstatovat, že jak podle daňového řádu, tak také podle správního řádu může dojít k postoupení, atrakci nebo delegaci. Při srovnání obou úprav je však možné spatřovat určité (spíše drobné) odchylky. Například delegaci lze podle daňového řádu provést v případě, je-li to účelné nebo jsou potřeba mimořádné odborné znalosti. Důvodem jejího provedení podle správního řádu je pak buď to, že určitá věc může ovlivnit právní poměry účastníků řízení v obvodu pověřovaného správního orgánu výrazně větší měrou než v obvodu příslušného správního orgánu, nebo pokud je to třeba za účelem spojení různých řízení do společného řízení.

Určitý rozdíl spočívá i v tom, že se v případě daňového řádu rozhoduje o delegaci rozhodnutím, kdežto podle správního řádu usnesením. Další rozdíl je pak možné spatřovat v tom, že odvolání proti rozhodnutí o delegaci podle daňového řádu má odkladný účinek, kdežto odvolání proti usnesení o delegaci podle správního řádu nikoli. Daňový řád navíc upravuje i to, jak postupovat při změně okolností, za kterých bylo o delegaci rozhodnuto, a oproti správnímu řádu umožňuje její provedení i mimo obvod územní působnosti správce daně, který o ní rozhoduje. Zatímco v případě důvodů pro provedení delegace nebo formy jejího provedení by bylo možné hovořit o jejich důvodnosti (už proto, že daňový řád formu usnesení vůbec nezná), v případě odkladného účinku odvolání se již podle mého názoru jedná o nadbytečnou procesní odchylku. Osobně bych sice vyloučení odkladného účinku považovat za vhodné, nicméně ještě více bych preferoval shodnou úpravu v obou procesních předpisech.

Podobně jako u delegace je tomu rovněž u atrakce. Důvody pro její provedení jsou však v daňovém i správním řádu přece jen podobnější (i když jejich formulace je v jednotlivých zákonech nedůvodně rozdílná). V obou případech je to situace, kdy jsou potřeba mimořádné odborné znalosti, pokud má určité řízení dopad i pro jiná řízení s jinými subjekty nebo pokud to vyžaduje ochrana proti nečinnosti (v případě správního řádu je však tento důvod uveden nikoli přímo mezi obecnými důvody atrakce, ale mezi způsoby řešení nečinnosti správního orgánu). Správní řád navíc uvádí, že důvodem pro atrakci může být skutečnost, že se jedná o řízení s velkým počtem účastníků. Daňový řád i zde (mimo případ ochrany proti nečinnosti) vyžaduje odkladný účinek odvolání.

Dožádání

Další rozdíl by bylo možné spatřovat v rámci institutu dožádání. Na rozdíl od správního řádu nemůže správce daně podle daňového řádu požádat o provedení určitého úkonu nadřízený správní orgán. Daňový řád dále (oproti správnímu řádu) neupravuje konkrétně ani lhůty pro provedení dožádání. Stanoví pouze, že má být provedeno bezodkladně a vychází tak z původní formulace zákona o správě daní a poplatků. Na rozdíl od něj se ale přiblížil úpravě ve správním řádu tím, že stanovil podmínky pro její odmítnutí.

Zúčastněné osoby

Odchylky bychom mohli spatřovat ve vymezení osob zúčastněných na řízení, resp. na správě daní. Podle daňového řádu se jedná o daňové subjekty (stejná práva jako oni mají také správce dědictví nebo insolventní správce) a tzv. třetí osoby. Jako třetí osoby mohou vystupovat například svědci a osoby přezvědné, osoby, které mají listiny a jiné věci potřebné v daňovém řízení, znalci, auditoři, tlumočníci apod.

Účastníci řízení

Na rozdíl od správního řádu zde nejsou rozlišováni účastníci "hlavní“ či "vedlejší“. Je však zřejmé, že pokud by byla ukládána určitá povinnost daňovému subjektu, bylo by tím rozhodováno o jeho právech a tento subjekt by měl stejné postavení jako účastníci podle § 27 odst. 1 správního řádu. Ačkoli správní řád nehovoří výslovně o "třetích osobách“, rovněž na jeho řízení se může podílet řada výše uvedených osob [svědci, znalci, tlumočníci nebo osoby poskytující určité listiny nebo jinou součinnost (například vyjádření ve smyslu § 137 správního řádu)].

Procesní způsobilost

Vymezení procesní způsobilosti osob zúčastěných na správě daní je v daňovém řádu obdobné jako ve správním řádu. Daňový řád však současně reaguje i na jeden výkladový problém, který se v souvislosti s novým správním řádem objevuje. Při postupu podle § 30 odst. 2 správního řádu, který stanoví, že za právnickou osobu může v téže věci současně činit úkony jen jedna osoba, bývá sporné, jak řešit případy, kdy například podle stanov právnické osoby může za tuto osoby vystupovat pouze několik osob společně (je vyžadováno např. společné jednání několika jednatelů nebo členů představenstva společnosti). Daňový řád tuto situaci řeší a uvádí, že pokud je pro jednání statutárního orgánu vyžadováno společné jednání více osob, platí toto pravidlo přednostně.

Zastoupení

Určité rozdíly, byť z velké části spíše terminologické, lze spatřovat rovněž v otázce zastoupení. Daňový řád nezná na rozdíl od správního řádu institut opatrovníka a hovoří v této souvislosti o "ustanoveném zástupci“. Na rámec správního řádu zmiňuje výslovně i ustanovení tzv. prokuristy. V otázce ustanoveného zástupce pak řeší další problém vznikající při obecném postupu podle správního řádu, a to, že rozhodnutí o ustanovení zástupce může správce daně vydat jen s předchozím souhlasem předpokládaného zástupce (správní řád tento souhlas výslovně nepředpokládá a v praxi vznikají problémy s ustanovením osoby, která s tím nesouhlasí). Současně daňový řád pamatuje na situace, že pokud by nikoho takového nebylo možné ustanovit, navrhne jej Komora daňových poradců ze seznamu těchto poradců (pouze u nich se předchozí souhlas nevyžaduje). V neposlední řadě pak daňový řád řeší i případné vady plné moci nebo institut tzv. odborného konzultanta, kterého si může daňový subjekt nebo jeho zástupce k jednání přibrat. Předpokládá se tím zvýšená složitost daňové problematiky a realizace práva na právní pomoc ve smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Mimořádně závažná při tom mohou být i některá jiná správní řízení, nicméně v jejich případě správní řád s takovýmto konzultantem výslovně nepočítá (znalcem odborné problematiky by měl být již zvolený zmocněnec sám).

Další odchylky

Určité odchylky je pak možné nalézt i v řadě dalších ustanovení. Ne vždy se však jedná o věcné změny a často jde pouze o vymezení téhož jiným způsobem. I když by bylo možné připustit vhodnost zakotvení určitých zpřesnění (viz výše), nevidím důvod k tomu, aby musela být rozdílná formulace stanovena například pro pravidla o počítání času, navrácení lhůty v předešlý stav, vymezení protokolu, spisu, resp. nahlížení do spisu (oproti správnímu řádu zde daňový řád předpokládá existenci tzv. vyhledávácí části spisu, která je, až na výjimky, z nahlížení vyloučena). V souvislosti s přístupem k informacím obsaženým ve spise nebo na tzv. osobním daňovém účtu daňového subjektu by bylo možné zmínit i existenci daňové informační schránky podle § 69 daňového řádu, která je dalším projevem elektronizace veřejné správy a přístup ke spisům a k těmto účtům usnadňuje.

Stavění lhůt

Rozdílná ustanovení bychom dále nalezli v otázce běhu lhůt pro správce daně (při učinění výzvy k poskytnutí součinnosti se běh lhůty staví automaticky dnem vydání této výzvy bez toho, že by muselo být o přerušení řízení explicitně rozhodováno). U prodlužování lhůt pak daňový řád (stejně jako dříve zákon o správě daní a poplatků) předpokládá, že první žádosti o prodloužení lhůty, pokud se nejedná o zákonnou lhůtu, musí vyhovět správce daně vždy a  lhůtu prodlouží alespoň o dobu, která v den podání žádosti ještě zbývala ze lhůty, o jejíž prodloužení je žádáno (ledaže by bylo žádáno o lhůtu kratší).

Doručování

Ke způsobu doručování by bylo možné uvést, že oproti zákonu o správě daní a poplatků byl daňový řád se správním řádem v řadě ustanovení sladěn. Dnes tedy platí v obou předpisech stejná doba pro vznik fikce doručení (činí deset dní, zatímco podle zákona o správě daní a poplatků činila dnů patnáct). Obdobná jsou rovněž pravidla pro stanovení neúčinnosti, resp. neplatnosti doručení, podle daňového řádu je však objektivní lhůta pro podání žádosti o vyslovení neúčinnosti doručení 6 měsíců (a nikoli jeden rok jako v případě postupu podle správního řádu) a tato pravidla jsou stanovena logičtěji mimo ustanovení o navrácení v předešlý stav.

Rozdíl lze spatřovat například při doručování písemností do vlastních rukou. Podle daňového řádu platí, že vedle případů, o kterých tak stanoví zákon nebo správce daně, je nutno doručovat do vlastních rukou rovněž tehdy (což správní řád výslovně nezmiňuje), je-li den doručení rozhodný pro počátek běhu lhůty stanovené právním předpisem nebo rozhodnutím správce daně.

Veřejná vyhláška

K doručování veřejnou vyhláškou by bylo možné uvést, že zatímco podle správního řádu ji lze uplatnit v případě tzv. řízení s velkým počtem účastníků (kterých musí být podle správního řádu více než 30) pouze u osob, které nejsou účastníky podle § 27 odst. 1 správního řádu, podle daňového řádu tak lze učinit obecně při doručování "velkému nebo neurčitému“ počtu adresátů (tento počet není blíže vymezen), a to vůči všem bez rozdílu.

…