6.1.1 Prostředky nápravy a ochrany ve veřejné správě a správním řádu

6.1.1 Prostředky nápravy a ochrany ve veřejné správě a správním řádu

JUDr. Lukáš Potěšil, Ph.D., Ph.D.

Obecně o potřebě kontroly správní činnosti

Konkrétní výstupy činnosti správních orgánů, jako je kupř. rozhodnutí či obecně závazná vyhláška, stejně jako její (průběžná) činnost samotná,¹ bývají často podrobovány přezkoumání a kontrole (dozoru) ze strany nadřízených správních orgánů a posléze i (nezávislých) soudů.² Tradičně se v literatuře uvádí, že s lidskou činností, která je stále nenahraditelná, bývají spojeny i nejrůznější chyby (pochybení, omyly, nesprávnosti, vady atd.). Ty je třeba opravit, resp. eliminovat a zabránit tak jejich nežádoucímu opakování. Ve sféře veřejné správy je tento požadavek obzvláště markantní. V ní totiž jde poměrně často o veřejně mocenské rozhodování o právech a povinnostech fyzických či právnických osob. Jinak řečeno, o právech a povinnostech je rozhodováno někým jiným (správním orgánem) a dotčené osoby jsou povinny rozhodnutí respektovat. Proto je nezbytné v první řadě kontrolovat, zda je řádně vykonávána veřejná moc a nedochází k jejímu zneužití. S tím je spojen i ochranný aspekt, neboť ten, vůči němuž byla aplikována veřejná moc, se může proti postupu správního orgánu bránit uplatněním řady nápravných a opravných prostředků.

Kontrola správní činnosti vnitřní a vnější

Z povahy věci v těch systémech, kde dochází k uplatňování veřejné moci, bývá zabezpečena i větší míra kontroly. V této souvislosti můžeme odkázat na poměrně široký kontrolní rámec správní činnosti a jejích konkrétních výstupů. Na kontrole činnosti veřejné správy participují přímo její adresáti prostřednictvím řady práv (kupř. právo na informace či petiční právo). Nyní ponechme stranou jejich možnost a právo uplatnit procesní prostředky nápravy a ochrany (kupř. odvolání). Kontrolu veřejné správy také vykonávají zastupitelské sbory a jejich orgány (kontrolní výbory) od zastupitelstev obcí a krajů až k oběma komorám Parlamentu. O soudní kontrole jsme se již ve stručnosti zmínili výše. Kontrolu veřejné správy provádí též Veřejný ochránce práv, v poměrně užším směru potom další orgány jako Nejvyšší kontrolní úřad. Těmito kontrolními systémy se však dále zabývat nebudeme. Obraťme proto pozornost na kontrolní systémy vnitřní. Zde kontrolu veřejné správy realizuje sama veřejná správa. Jedná se tedy o interní kontrolu. V rámci tohoto druhu bychom mohli ještě odlišovat dozor a kontrolu prováděnou podle příslušných ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích ve znění pozdějších předpisů, na straně jedné, od instanční kontroly či přezkoumání, jejíž základ je obsažen ve správním řádu. Zásadní rozdíl mezi oběma druhy interní kontroly spočívá v míře iniciace kontrolního či přezkumného procesu ze strany dotčené fyzické či právnické osoby.

Následky vad a nesprávností ve veřejné správě

Případná vada či nesprávnost činnosti správního orgánu může mít poměrně zásadní důsledky. A to jak pro adresáta správní činnosti, tak i pro správní orgán.

Příčiny vad a pochybení ve veřejné správě

Vzhledem ke složitosti právní úpravy jednotlivých správních procesů a jejich vysoké míře formalizace samozřejmě vzrůstá riziko, že správní orgán něco přehlédne či opomene. Svou roli rovněž sehrává nestabilita právního řádu a s tím spojená nejednotnost výkladu a aplikační praxe. Roli také sehrává aktivita a metodická podpora a pomoc rezortních ústředních správních úřadů. Případné závěry soudů (tzv. judikatura) z povahy věci mívají i několikaleté zpoždění a leckdy bývají překvapivé či průlomové. Je proto třeba nezbytné orientovat se nejen v textu právní úpravy, doktrinálních závěrech, ale i s novou judikaturou a s v ní vyslovenými závěry či požadavky. Stranou nelze ponechat ani složitost řešené věci a řadu dalších faktorů objektivní či subjektivní povahy.

Prostředky nápravy a ochrany ve veřejné správě

Právní řád zná a upravuje řadu tzv. nápravných a opravných prostředků. Jejich cíl je v zásadě stejný. Zabezpečit, aby nedošlo a nedocházelo k porušování právních předpisů, přijímání věcně nesprávných, vadných či nespravedlivých aktů a s tím spojeného negativního zasahování do práv a svobod fyzických a právnických osob. K tomu lze přidat i požadavek zjednání nápravy. Setkáme se proto s poměrně velkým množstvím nápravných a opravných prostředků. Ty jsou často odlišně pojmenované, mají různě nastavené lhůty pro jejich uplatnění a jsou s nimi spojeny různé právní následky. V dalším textu se nicméně zaměříme výlučně na ty nápravné a ochranné prostředky, které upravuje správní řád. Systém prostředků nápravy a ochrany slouží jak samotné veřejné správě, tak i adresátům její činnosti, kteří se jejich prostřednictvím mohou bránit a chránit a domáhat se zjednání nápravy.

Prostředky nápravy a ochrany ve správním řádu

Analýzou textu jednotlivých ustanovení správního řádu dojdeme k závěru, že správní řád zná a upravuje řadu prostředků nápravy a ochrany. Z nich lze na prvním místě zmínit řádné opravné prostředky (odvolání, rozklad a odpor), mimořádné opravné prostředky (obnova řízení) a dozorčí prostředky (přezkumné řízení). Vedle nich, jako další prostředky nápravy a ochrany podle okolností a procesní situace, mohou sloužit následující: námitka podjatosti úřední osoby, námitka proti obsahu protokolu, žádost o určení neplatnosti doručení, žádost o prominutí zmeškání úkonu, žádost o provedení opravy zřejmých nesprávností, podnět k prohlášení nicotnosti, žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, námitky v rámci exekučního řízení, stížnost či žádost o přešetření způsobu vyřízení stížnosti.

Řádné opravné prostředky

1. Odvolání (§ 81 až 93)

2. Odpor (§ 150 odst. 3)

3. Rozklad (§ 152)

Mimořádné opravné prostředky

1. Žádost o povolení obnovy řízení (§ 100 až 102)

Dozorčí prostředky

1. Přezkumné řízení (§ 94 až 99)

2. Nařízení obnovy z moci úřední (§ 100 odst. 3 a 4)

Další prostředky ochrany a nápravy

1. Námitka podjatosti úřední osoby (§ 14 odst. 2)

2. Námitky proti obsahu protokolu (§ 18 odst. 3)

3. Žádost o určení neplatnosti doručení (§ 24 odst. 2)

4. Žádost o prominutí zmeškání úkonu (§ 41 odst. 2)

5. Žádost o provedení opravy zřejmých nesprávností (§ 70)

6. Podnět k prohlášení nicotnosti (§ 78)

7. Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti (§ 80 odst. 3)

8. Námitky v rámci exekučního řízení (§ 117)

9. Stížnost (§ 175 odst. 1)

10. Žádost o přešetření způsobu vyřízení stížnosti (§ 175 odst. 7)

Rozdíly mezi řádnými, mimořádnými a dozorčími (opravnými) prostředky

Předně je třeba zdůraznit, že nejčastěji se rozlišuje mezi řádnými opravnými prostředky a mimořádnými opravnými prostředky. Mezi nimi totiž lze nalézt řadu…