11.1.7.2 Kontrolní úkony a postupy
prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
Úkony předcházející kontrole
Kontrolní orgán může před zahájením kontroly provádět úkony, jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. O těchto úkonech se pořizuje záznam a navazuje-li na tyto úkony kontrola, mohou sloužit skutečnosti takto získané jako podklad pro kontrolní zjištění.
Ustanovení o úkonech předcházejících kontrole, resp. o kontrolním průzkumu, jak se někdy říká, vychází ze správní praxe, v níž jsou za kontrolu označovány i činnosti, které neodpovídají klasickému průběhu kontroly. Někdy se stávají jejím pravidelným předchůdcem, jindy se realizují samostatně, aniž na ně klasická kontrola musí navazovat – např. různé formy monitoringu. Jde o institut, který kontrolní orgán může, ale nemusí nutně využít, neboť je na jeho uvážení, samozřejmě zohledňujícím povahu konkrétní kontroly, zda je třeba určité předběžné kontrolní úkony provést.
Podstatou provádění úkonů předcházejících kontrole je opatření podkladů k posouzení, zda zahájit či nezahájit kontrolu. S tím souvisí též odlišení těchto úkonů od kontroly. Úkony předcházející kontrole nemohou nahradit samotnou kontrolu. Dospěje-li kontrolní orgán v rámci jejich provádění k pochybnostem o souladu zjištěného stavu se stavem žádoucím, zahájí kontrolu, v jejímž rámci jsou konkrétní nedostatky identifikovány.
S ohledem na zvýšení efektivity kontrolní činnosti však lze dílčí zjištění provedená v rámci úkonů předcházejících kontrole využít při navazující kontrole, aniž by bylo třeba tytéž úkony opakovat, čímž je současně eliminována též případná zátěž kontrolovaných osob.
Pověření ke kontrole
Kontrolní pravomocí je na základě zmocnění ve zvláštním zákoně nadán vždy kontrolní orgán, který však nevykonává kontrolu sám, nýbrž prostřednictvím kontrolujících, tj. fyzických osob oprávněných provést kontrolu jménem kontrolního orgánu. Kontrolujícím je zpravidla zaměstnanec kontrolního orgánu, avšak nejedná se o nezbytné pravidlo, resp. požadavek kontrolního řádu.
Pověření ke kontrole vydává vedoucí kontrolního orgánu anebo osoba k tomu pověřená vedoucím kontrolního orgánu. Je-li při jednotlivé kontrole kontrolujících více, určí nadřízená osoba kontrolujícího jednoho z nich vedoucím kontrolní skupiny. Pověření ke kontrole má formu písemného pověření k jednotlivé kontrole, nebo průkazu, stanoví-li tak jiný právní předpis. Žádný jiný doklad osvědčující oprávnění kontrolujícího k provedení kontroly kontrolní řád nepřipouští a současně ani nepřipouští výkon kontroly bez takového pověření.
Zahájení a výkon kontroly
Kontrola je postupem zahajovaným výhradně z moci úřední. Je na rozhodnutí kontrolního orgánu, zda určitou kontrolu zahájí či nikoli, aniž by existoval právní nárok podatele podnětu na zahájení kontroly. Kdokoli může kontrolnímu orgánu podávat podněty ke kontrole, jež mají povahu úkonu podle § 42 správního řádu. Požádá-li o to ten, kdo podnět podal, informuje ho kontrolní orgán ve lhůtě 30 dnů od obdržení podnětu o tom, jak s tímto podnětem naložil.
Vzhledem k různým druhům kontrol, které jsou v současné době ve veřejné správě prováděny, nelze přesně stanovit konkrétní okamžik jejich zahájení tak, aby vyhovoval povaze všech těchto kontrol.
Výkonu některých kontrol předchází oznámení o zahájení kontroly, které má jednak informativní charakter, avšak někdy současně kontrolní orgán již prostřednictvím takového oznámení po kontrolované osobě požaduje dílčí úkony (např. předložení určitých dokumentů či poskytnutí informací apod.).
Některé kontroly však nelze zahajovat doručením oznámení o kontrole, neboť by byl zmařen jejich účel. Zde je pak kontrola zahajována přímo předložením pověření ke kontrole kontrolované či povinné osobě.
Další kontroly, které nejsou oznamovány předem, probíhají tak, že před předložením pověření ke kontrole provede kontrolující v zájmu efektivního dosažení účelu kontroly některé úkony. U těchto úkonů může být sporné, zda jsou provedeny před zahájením či již jako součást kontroly (jedná se např. o opatření kontrolních vzorků či o provedení tzv. kontrolního nákupu, kdy by byl v případě předchozího předložení pověření ke kontrole zmařen účel kontroly, popř. by bylo podstatně ohroženo jeho naplnění).
Vzhledem k tomu, že kontrolovaná osoba by v tomto případě mohla následně namítat, že takto opatřené kontrolní podklady nelze pro kontrolu použít, jelikož byly opatřeny mimo průběh kontroly, je kontrolním řádem zohledněna možnost zahájení kontroly právě takovým úkonem. Vždy se však musí jednat o úkony bezprostředně předcházející předložení pověření ke kontrole. Chybí-li prvek bezprostřednosti, jedná se o úkony předcházející kontrole.
Kontrolní řád záměrně nestanoví bližší podmínky realizace té které varianty zahájení kontroly, nýbrž ponechává na kontrolním orgánu nebo zvláštním předpisu, aby s ohledem na povahu konkrétního druhu kontrolní činnosti určil nejvhodnější způsob zahájení kontroly tak, aby byla šetřena práva a oprávněné zájmy kontrolované, popř. povinné osoby, avšak současně bylo možno efektivně naplnit účel kontroly.
Zákon současně připouští možnost provedení kontroly na místě pouze za přítomnosti povinné osoby. Práva kontrolované osoby jsou zajištěna následným oznámením adresovaným kontrolované osobě o tom, že byla zahájena kontrola, a doručením protokolu o kontrole, na nějž je následně vázáno právo podání námitek.
Výkon kontroly může v odůvodněných případech převzít nadřízený správní orgán kontrolního orgánu. O této skutečnosti vyrozumí nadřízený správní orgán kontrolní orgán, který je jinak k výkonu takové kontroly příslušný. Jedná se však toliko o možnost, nikoli povinnost nadřízeného orgánu, a tudíž bude záležet pouze na rozhodnutí nadřízeného orgánu, zda tohoto práva využije, či nikoli. Kromě toho by využívání této možnosti mělo být výjimečné a prováděno pouze v odůvodněných případech.
Přizvané osoby a vyloučení z důvodu podjatosti
Kontroly se vedle kontrolujících mohou zúčastnit též další osoby, např. znalci, tlumočníci, jiní experti, popř. i zaměstnanci orgánu nadřízeného kontrolnímu orgánu. Rozhodnutí, zda a které osoby budou ke kontrole přizvány, závisí zcela na správním uvážení kontrolního orgánu. Jedinou podmínkou je vazba jejich účasti na splnění účelu kontroly. Touto podmínkou je zajištěno, aby se kontroly neúčastnily osoby, jejichž účast není potřebná.
Kontrolní orgán je povinen vystavit přizvané osobě písemné pověření a poučí ji o jejích právech a povinnostech, především o povinnosti mlčenlivosti.
Vůči přizvané osobě lze stejně jako vůči kontrolujícímu uplatňovat námitku podjatosti. Toto právo však přísluší pouze kontrolované osobě. Pro namítání podjatosti, jakož i pro následné rozhodování o takové námitce, resp. obecně pro rozhodování o vyloučení kontrolujícího nebo přizvané osoby z účasti na kontrole se použije § 14 správního řádu s tím, že o námitce podjatosti rozhoduje stejně jako v případě kontrolujícího nadřízená osoba kontrolujícího.
Vstup na pozemky, do staveb a jiných prostor
Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn vstupovat do staveb, dopravních prostředků, na pozemky a do dalších prostor s výjimkou obydlí, jež vlastní nebo užívá kontrolovaná osoba anebo jinak přímo souvisí s výkonem a předmětem kontroly, je-li to nezbytné k výkonu kontroly.
Do obydlí je kontrolující oprávněn vstoupit jen tehdy, je-li obydlí užívané k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti nebo v případě, kdy se mají prostřednictvím kontroly odstranit pochybnosti o tom, zda je obydlí užívané k těmto účelům, nelze-li dosáhnout splnění účelu kontroly jinak.
Kontrolní řád záměrně nevyžaduje souhlas vlastníka či uživatele pozemku či stavby, případně jiného prostoru, nebo dopravního prostředku (ať už je tímto vlastníkem nebo uživatelem kontrolovaná osoba či nikoli), ale naopak jim stanoví povinnost vstup kontrolujícímu umožnit. Nejde o bezdůvodné rozšíření práv kontrolujícího a nepřípustné omezení vlastníků či uživatelů pozemků, staveb, případně jiných prostor, neboť předmětné ustanovení je striktně vázáno na podmínku nezbytnosti a na přímou souvislost s předmětem kontroly. Kontrolní řád v žádném případě neumožňuje kontrolujícím násilný vstup.
Další práva a povinnosti kontrolujícího
Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn požadovat prokázání totožnosti fyzické osoby, jež je přítomna na místě kontroly, jde-li o osobu, která plní úkoly kontrolované osoby, nebo osobu, která může přispět ke splnění účelu kontroly.
Kontrolující může provádět kontrolní nákupy, provádět potřebná měření, sledování, prohlídky a zkoušky. Kontrolující může oproti potvrzení odebírat pouze nezbytně nutné množství vzorku. Kontrolní orgán má povinnost odebraný vzorek vrátit, je-li to možné.
Pokud jde o výpočet náhrady nákladů při odebírání vzorků, kontrolní řád preferuje úhradu tržní ceny dané věci. Jako subsidiární řešení pro případ, kdy tržní cenu nelze určit, je pak zvolena úhrada ve výši pořizovací ceny, pokud byla věc, z níž je vzorek odebírán, zakoupena, anebo účelně vynaložených nákladů, pokud se jedná o výrobek či jiný předmět anebo materiál, u nějž nelze určit ani tržní, ani pořizovací cenu.
Dále může…
