6.1.2 Odvolání

6.1.2 Odvolání

JUDr. Lukáš Potěšil, Ph.D., Mgr. Jiří Venclíček

Odvolání jako řádný opravný prostředek

Odvolání je procesním prostředkem nápravy a ochrany před dosud nepravomocným nesprávným či nezákonným rozhodnutím, resp. před takovým nepravomocným rozhodnutím, se kterým se účastník řízení neztotožňuje a má za to, že je nesprávné. Z toho lze dovodit, že odvolání je řádným opravným prostředkem. Platí pro něj tedy to, co je uvedeno výše. Napadá se jím dosud nepravomocné rozhodnutí. Má tzv. suspenzivní (odkladný) účinek, ledaže je zvláštním zákonem, případně správním orgánem (§ 85 odst. 2 SŘ) vyloučen. Na podání odvolání je při splnění daných podmínek právní nárok. Správní orgán je proto povinen se odvoláním zabývat, i když je sám toho názoru, že nepřinese podatelem zamýšlený efekt. Okamžikem podání odvolání se řízení přesouvá do dalšího procesního stádia (odvolací řízení), které lze ukončit pouze zákonem stanoveným způsobem. Pokud tedy není odvolání vzato zpět, je třeba o něm rozhodnout. To má ovšem za následek i přezkum napadeného rozhodnutí a procesního postupu, v němž bylo rozhodnutí vydáno. Uplatnění řádného opravného prostředku je podmínkou přípustnosti podání žaloby k soudům. Proto ten účastník, který je s rozhodnutím nespokojen, by měl proti němu brojit "již od samého počátku" a vždy využít ty prostředky, které mu právní úprava dává k dispozici vzhledem k jeho aktuální procesní situaci. Institut odvolání je důsledkem uplatnění zásady dvouinstančnosti správního řízení. K vedení odvolacího řízení je příslušný nadřízený (tzv. odvolací) správní orgán. Dochází k přenosu vedení řízení na vyšší stupeň správní soustavy. To se označuje jako tzv. devolutivní účinek odvolání. Správní orgán prvního stupně, který vydal odvoláním napadené rozhodnutí ve věci již nerozhoduje a v rámci odvolacího řízení má přesně vymezené úkoly a kompetence.

Odvoláním lze napadnout každé rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pokud tato možnost není vyloučena. Odvolání proto může směřovat jak proti rozhodnutí vydanému ve věci samé, tak i proti procesnímu rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení. Nicméně tam, kde rozhodnutí v prvním stupni vydal ústřední správní úřad, ministr, státní tajemník, vedoucí jiného ústředního správního úřadu, se namísto odvolání podává rozklad. Povaha správního orgánu, který rozhodl v prvním stupně předurčuje, zda se bude podávat řádný opravný prostředek – odvolání, nebo rozklad. U příkazu se povaze odvolání blíží řádný opravný prostředek – odpor.

Pro odvolání jsou typické následující vlastnosti a charakteristiky:

1. Jde o řádný opravný prostředek.
2. Podat jej lze vždy, není-li stanoveno jinak.
3. Nepodává se tam, kde lze podat rozklad nebo odpor.
4. Směřuje proti dosud nepravomocným rozhodnutím.
5. Má zásadně suspenzivní a devolutivní účinek.
6. Při splnění zákonných podmínek je na něj právní nárok.
7. Odvolací správní orgán o něm musí rozhodnout.
8. Jeho uplatnění je podmínkou přípustnosti žaloby.

Právní úprava

Podle § 81 odst. 1 může účastník řízení proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. V dalším textu se proto zaměříme na naznačené klíčové okruhy tohoto ustanovení. Těmi jsou:

1. účastník,
2. rozhodnutí a
3. kdy je stanoveno zákonem jinak.

Odvolání podané účastníkem řízení

Podání odvolání je právem účastníka řízení. Jeho využití mu nesmí být v žádném případě na újmu či a priori pojímáno jako "zdržování" či obstrukce. Opomenout nesmíme totiž ani tu skutečnost, že pokud účastník mohl podat odvolání, čehož však nevyužil, ztrácí možnost obrátit se s žalobou na soud, aby přezkoumal správní rozhodnutí. Právo podat odvolání svědčí v první řadě účastníkovi řízení. Kdo je účastníkem řízení, stanoví § 27 a 28. Účastník je způsobilý činit v řízení úkony samostatně v tom rozsahu, v jakém má způsobilost k právním úkonům. Může proto odvolání podat sám. Pokud způsobilost účastník řízení nemá, musí být v tomto rozsahu zastoupen zákonným zástupcem či opatrovníkem. Potom podává odvolání jménem účastníka řízení jeho zákonný zástupce či opatrovník. Zákonný zástupce či opatrovník se může nechat dále zastoupit zástupcem na základě plné moci (kupř. advokátem).¹

Odvolat se může kterýkoliv účastník řízení vedeného před správním orgánem prvního stupně. Toto právo je u některých typů rozhodnutí (zejména se jedná o procesní rozhodnutí ve formě usnesení) omezeno pouze na některé z účastníků řízení. V takových případech se může odvolat pouze ten účastník, jemuž je takové rozhodnutí oznamováno (§ 76 odst. 5). Ostatní účastnící, byť jsou často o vydání takového rozhodnutí vyrozuměni, odvolání podat nemohou, a kdyby tak učinili, jednalo by se o nepřípustné odvolání, které by bylo z toho důvodu odvolacím správním orgánem zamítnuto. Pokud osoba, která není účastníkem řízení, podá podání označené jako odvolání, posuzuje se toto podání jako nepřípustné odvolání. O případném účastenství osoby, která odvolání podala, se samostatně nerozhoduje.²

Případy rozhodnutí, proti kterým nemůže podat odvolání kterýkoliv účastník, ale pouze ten, jemuž se dané rozhodnutí oznamuje:

• ustanovení tlumočníka nebo prostředníka neslyšícím nebo hluchoslepým vydává správní orgán usnesení, které se oznamuje pouze osobám, jichž se dotýká a z povahy věci též tomu, kdo byl ustanoven jako tlumočník či prostředník (§ 16 odst. 5 SŘ),

• o tom, zda osoba je, či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí (§ 28 odst. 1),

• usnesení o ustanovení opatrovníka a jeho zrušení se oznamuje pouze tomu, kdo je ustanovován opatrovníkem, a nevylučuje-li to povaha věci nebo stav opatrovance, který způsobuje, že by opatrovanec nebyl schopen vnímat obsah usnesení, též opatrovanci (§ 32 odst. 6),

• o uznání úkonů učiněných ve prospěch účastníka jinou osobou (tzv. nezmocněné jednatelství) rozhoduje správní orgán usnesením; nevyhoví-li podateli, oznamuje usnesení pouze jemu (§ 34 odst. 4),

• odepřel-li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě (§ 38 odst. 5),

• usnesení o určení přiměřené lhůty k provedení úkonu se oznamuje pouze tomu, komu je lhůta určena, popřípadě i tomu, jehož se jinak přímo dotýká (§ 39 odst. 1),

• usnesení, kterým správní orgán zmeškání úkonu nepromine, se oznamuje pouze podateli (§ 41 odst. 7),

• usnesení o povolení změny obsahu podání se oznamuje pouze podateli (§ 41 odst. 8),

• usnesení o povinnosti předložit listinu potřebnou k provedení důkazu se oznamuje pouze osobě, které je tato povinnost ukládána (§ 53 odst. 1),

• usnesení o povinnosti předložit věc správnímu orgánu nebo strpět ohledání věci na místě se oznamuje pouze vlastníkovi věci, uživateli, nebo tomu, kdo má věc u sebe (§ 54 odst. 1),

• usnesení o ustanovení znalce se oznamuje pouze znalci (§ 56),

• usnesení o předvedení se doručuje orgánům, které mají předvedení provést; úřední osoby, které plní úkoly těchto orgánů, doručí usnesení předváděnému (§ 60 odst. 1),

• rozhodnutí o předběžném opatření se oznamuje jen tomu, koho se týká, popřípadě též jinému účastníkovi, který o jeho vydání požádal (§ 61 odst. 2),

• rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty se oznamuje pouze tomu, komu je pořádková pokuta uložena (§ 62 odst. 5),

• proti usnesení nebo opravnému rozhodnutí, jímž byly v písemném vyhotovení rozhodnutí opraveny zřejmé nesprávnosti, se může odvolat pouze ten účastník, který může být jeho vydáním přímo dotčen (§ 70),

• o zajištění důkazu vydá správní orgán usnesení, které se oznamuje pouze osobám, jichž se přímo dotýká (§ 138 odst. 1),

• rozhodnutí o přijetí nebo uložení záruky se oznamuje jen účastníkovi, kterého se týká (§ 147 odst. 3).

Opomenutý účastník

Odvolání může podat i ten, kdo splňuje znaky účastníka řízení, nicméně s ním správní orgán takto nejednal. Jedná se o tzv. opomenutého účastníka řízení. V takovém případě by měl opomenutý účastník řízení v podaném odvolání uvést skutečnosti, pro které jej lze za účastníka řízení skutečně považovat. K problematice opomenutých účastníků se rovněž vyjádřila i judikatura. Ustanovení § 84 je nutno vztáhnout nejen na případy, kdy se účastník sice účastnil celého správního řízení, avšak konečné rozhodnutí mu nebylo doručeno, ale i na případy, kdy potenciální účastník o probíhajícím správním řízení vůbec nevěděl a neparticipoval na něm, a tudíž mu ani konečné rozhodnutí doručeno nebylo.³

Odvolání podané zástupcem účastníka

Vedle toho, že odvolání podává přímo účastník, může rovněž podat odvolání zástupce účastníka. Jde-li o zákonného zástupce, problémy v zásadě nenastávají. V případě zástupce účastníka řízení, kterým může být i advokát, je třeba vždy doložit plnou moc, resp. oprávnění k tomu jménem účastníka podat odvolání. Může se totiž stát, že účastník byl zastoupen zástupcem pouze pro určitý úkon či část řízení (§ 33 odst. 2 písm. a). Ovšem v případě, kdy účastník předložil plnou moc udělenou zástupci pro celé správní řízení, bude se zpravidla mít za to, že jej účastník zmocnil i k zastupování v rámci odvolacího řízení. Ostatně tomu odpovídá i znění § 34 odst. 2. Podle něho v pochybnostech o rozsahu zastoupení platí, že zástupce je oprávněn vystupovat jménem zastoupeného v celém řízení. Ačkoliv je poněkud narušen koncept, podle něhož odvolací řízení tvoří s řízením v prvním stupni jeden celek, máme za to, že plná moc udělená pro řízení v prvním stupni se vztahuje i na řízení odvolací, není-li však v plné moci uvedeno výslovně, že se vztahuje pouze na řízení v prvním stupni. Podá-li proto odvolání zástupce účastníka řízení a je-li zřejmé, že zástupce postupuje v intencích existujícího vztahu zastupování mezi ním a účastníkem, nejde o podání odvolání nepřípustné, nýbrž o podání odvolání účastníka řízení. Podle § 34 odst. 1 totiž zástupce vystupuje v řízení jménem zastoupeného. Z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému.

Právní úprava

Zvláštním případem oprávnění podat odvolání je situace upravená § 81 odst. 4 SŘ, které pamatuje na situace tzv. nucených správ.

Odvolání může podat:

1. každý účastník řízení,
2. ten, jemuž je rozhodnutí oznamováno,
3. opomenutý účastník,
4. zákonný zástupce účastníka řízení,
5. opatrovník,
6. zástupce účastníka na základě plné moci.

Odvolání směřuje proti rozhodnutí

Účastník řízení může odvoláním napadnout každé rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pokud tato možnost není přímo správním řádem nebo zvláštním zákonem vyloučena. V první řadě je třeba blíže se zastavit u pojmu "rozhodnutí". Z § 67 odst. 1 SŘ vyplývá, že pojem "rozhodnutí" je souhrnný pojem, pod kterým se rozumí rozhodnutí ve věci samé (rozhodnutí meritorní) a rozhodnutí o procesních otázkách. Velmi zjednodušeně a nepřesně by se dalo říci, že ve věci samé se rozhoduje rozhodnutím (v užším slova smyslu), zatímco o procesních otázkách se rozhoduje usnesením. Bohužel jednoznačnost takového závěru značně zeslabuje sám správní řád. Podle § 76 odst. 1 se totiž usnesením rozhoduje ve stanovených případech, jinak se rozhoduje rozhodnutím.

Rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem

Jak vyplývá z § 81 odst. 1 SŘ odvolání podává účastník proti rozhodnutí. Ustanovení § 149 odst. 4 SŘ upravuje situaci, kdy odvolací námitky směřují proti obsahu závazného stanoviska, o které je napadené rozhodnutí opřeno. V takovém případě odvolací správní orgán vyžádá od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska jeho potvrzení nebo změnu. Kdyby závazné stanovisko podmiňující napadené rozhodnutí nemohlo být podrobeno vlastnímu přezkoumání, ztrácelo by odvolání v řadě případů význam, neboť podle § 149 odst. 1 SŘ je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.

Kdy je podání odvolání vyloučeno

Vyloučit podání odvolání může pouze zákon. Stanovuje to buďto přímo správní řád, případně zvláštní zákon. Odvolání rovněž nelze podat v těch případech, kdy právní úprava stanovuje jinou formu řádného opravného prostředku. Tím je kupř. odpor proti příkazu, rozklad nebo námitky. Námitky se např. podávají proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ve věcech důchodového pojištění (srov. zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů). Vedle toho mohou existovat situace, kdy nebude existovat žádný řádný opravný prostředek, takže se účastník bude moci rovnou obrátit se žalobou na soud. Tomu tak je kupř. v rozhodování Rady pro rozhlasové a televizní vysílání podle zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 81 odst. 2 SŘ právo podat odvolání nepřísluší účastníkovi, který se po oznámení rozhodnutí tohoto práva písemně nebo ústně do protokolu vzdal. Odvolání nemůže podat ani ten účastník, který odvolání dříve podal, ale posléze jej vzal zpět. Jak stanoví § 81 odst. 3, jestliže odvolatel vzal zpět podané odvolání, nemůže jej podat znovu. To nelze napravit "zpětvzětím zpětvzetí odvolání", ale ani podáním nového odvolání. Důsledky zpětvzetí odvolání upravuje § 91 odst. 3, následkem čehož je zastavení odvolacího řízení. V případech, které jsou zmíněny výše, je případně podané odvolání nepřípustné.

Vzdání se práva na odvolání

Práva podat odvolání se lze vzdát, ale pouze až po oznámení rozhodnutí. Do té doby se práva na podání odvolání nelze vzdát, resp. správní orgán k takovému úkonu nemůže přihlížet. Vzdání se práva na podání odvolání označuje situaci, kdy se účastník, kterému je rozhodnutí oznámeno, rozhodl odvolání nepodat. Nenechá si však marně uplynout lhůtu pro podání odvolání, ale naopak v jejím průběhu výslovně uvede, že se tohoto práva vzdává. Následkem je situace, kdy účastník ztrácí možnost podat odvolání a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně může mnohem dříve (rychleji) nabýt právní moci a dalších svých účinků. Je-li v řízení více účastníků a všichni se vzdali práva podat odvolání, podle § 91 odst. 4 nabývá rozhodnutí právní moci dnem následujícím po dni, kdy tak učinil poslední z nich. Správní orgán v takových případech nijak nerozhoduje, ostatně nemá ani o čem. Odvolání podáno být nemůže, takže o něm ani nemůže rozhodnout. Pokud by však přesto bylo podáno, správní orgán jej jako nepřípustné zamítne. Vzdání se práva na odvolání lze učinit nejen písemně nebo ústně do protokolu, ale také v elektronické podobě se zaručeným elektronickým podpisem a pochopitelně také podáním dodaným do datové schránky správního orgánu.

Vzdání se práva na podání odvolání, podání odvolání při jeho dřívějším zpětvzetí a marné uplynutí lhůty pro podání odvolání ilustruje uvedené schéma. Společným následkem je nepřípustnost podaného odvolání, v posledně uvedeném případě je odvolání…