9.4 Opatření obecné povahy
Prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
Správní řád upravuje v části šesté opatření obecné povahy. Tuto formu správní činnosti výslovně nedefinuje, jen uvádí, že závazné opatření obecné povahy není ani právním předpisem, ani rozhodnutím. Poučení o tom, co je opatření, podává nauka obecného správního práva a ustálená soudní praxe.
Definice opatření
Není pochyb o tom, že opatření je druhem správního aktu. Je však třeba mít na paměti, že pojem správní akt je mnohoznačný.
Správním aktem je úkon učiněný se záměrem, aby se projevily nejenom praktickými, ale i právními následky. Správní akt je tedy protikladem k neprávotvorným úkonům. Ostatně takto lze hovořit i o právotvorných aktech, které nejsou výsledkem správní činnosti, například o aktech zákonodárných či soudních. Veřejná správa má zároveň pravomoc nařizovací i výkonnou, což vede k rozrůznění druhů správních aktů. Rozlišovány jsou přitom zejména nařízení, opatření, rozhodnutí a smlouvy.
Správní řád říká jen to, co opatření obecné povahy není. Není to právní předpis ani rozhodnutí. Úprava veřejnoprávních smluv je systematicky vřazena do jiné části správního řádu, takže ani úkony v podobě smluv nespadají pod úpravu opatření obecné povahy. Vylučovací metodou tedy dospíváme ke zjištění, že opatření nejsou obecnými a abstraktními správními akty, protože těmito atributy vymezujeme právní předpisy, to jest obecně závazné normativní akty správních orgánů, které se v teorii správního práva označují jako nařízení. Opatření nejsou ani konkrétní a individuální správní akty, které správní řád označuje jako rozhodnutí ve správním řízení, jimiž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jimiž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má či nemá.
Jednostranné právní akty jsou v oblasti veřejné správy rozlišovány pomocí kritéria abstraktnosti (jehož opakem je konkrétnost) a kritéria obecnosti (k jehož opaku se dospívá individualizací a specializací). Přehledně lze tedy vyjádřit, jaká možnost zbývá pro zařazení opatření, takto:
| Akty
| Abstraktní
| Konkrétní
|
| Obecné
| NAŘÍZENÍ | OPATŘENÍ |
| Individuální
| OPATŘENÍ | ROZHODNUTÍ |
Vidíme, že zatímco nařízení a rozhodnutí jsou jednoznačně zařaditelné správní akty, u opatření tomu tak není.
Opatření mohou mít povahu abstraktních i konkrétních aktů. V právním ohledu to znamená, že v opatřeních lze někdy nalézt dostatečně velké množství znaků určujících jejich obsah. Takováto opatření jsou konkrétně vyjádřena, a tím se vlastně přibližují kazuisticky vytvářeným nařízením "ušitým na míru" pro ten který případ, nikoli však pro určité osoby či věci. Opatření mohou být však vyjádřena i s velkým potlačením detailů, což otevírá široký prostor pro správní uvážení.
Rovněž tak mohou mít opatření jak spíše obecný, tak spíše individuální charakter. K obecnosti lze sice za určitých podmínek dospívat abstrahováním od zvláštních znaků, v právní souvislosti však jde především o stanovení obecného pravidla vztahujícího se podobné případy bez ohledu na individualizaci, tedy na přiřazování jednotlivým osobám a věcem. Obecný akt je protikladem individuálního aktu a je patrné, že individualizované opatření se přibližuje rozhodnutí ve správním řízení, přičemž podstatné je právě to, do jaké míry je identifikován okruh adresátů opatření a předmět regulace.
Správní řád upravuje výslovně opatření obecné povahy, tím však právní problém smíšené abstraktně-konkrétní a obecně-individuální povahy opatření řešen není. Termínem opatření obecné povahy vyjadřuje zákonodárce spíše jen to, že jde o správní akt s externími právními účinky, nikoli jen akt zavazující vykonavatele veřejné správy či podřízené osoby. Dodejme jen, že v teorii ani v legislativě se nepracuje s komplementem, jímž by mohlo být opatření zvláštní povahy ve smyslu prováděcího opatření.
Historické ohlédnutí
Ve středoevropském správním právu byl zhruba před stoletím význam nařízení v hlavních rysech stejný jako v současnosti, zatímco distinkce mezi opatřením a rozhodnutím byla jiná.
Administrativisté zabývající se československým správním právem v první polovině 20. století vycházeli z tehdy ustálené soudní praxe, která chápala rozhodnutí jako deklaratorní správní akt a opatření jako konstitutivní správní akt. To odpovídalo představě, že opatřením se zakládají, ruší nebo mění správněprávní vztahy, zatímco rozhodnutím se řeší spory týkající se práv a povinností ve veřejné správě tím, že jsou zjišťovány a prohlašovány vlastnosti již existujících administrativněprávních vztahů. Opatření bylo chápáno jako projev úřední vůle směřující k úpravě většího počtu případů, zatímco rozhodnutí bylo individuálním aktem podobným spíše tomu, k čemu směřuje soudní rozhodování. Tato koncepce byla ovlivněna tehdejším rozdělováním veřejné správy na správu přímou a nepřímou. Přímá správa upravovala pro futuro administrativní vztahy, zatímco nepřímá správa nastolovala právní jistotu tam, kde byly práva a povinnosti nejisté či sporné.
Význam pojmu správní akt byl v této souvislosti zúžen. Správním aktem stricto sensu se stává takový úkon s právotvornými účinky, který není čistě anebo v podstatné míře abstraktním aktem. Tento významový posun souvisí i se snahami upravit rámcové právní postupy veřejné správy, které nesměřují k normotvorbě, ale k vydávání konkretizovaných aktů, ať již spíše obecného, či individuálního charakteru. Pojem správní akt se tak přimyká ke správnímu řádu, tedy k předpisu upravující postupy veřejné správy vyjma postupů normotvorných, tak jak je to obvyklé u správních řádů středoevropského typu.
Je dobré si povšimnout, že na rozdíl od vývoje československého správního práva se v rakouských, německých a švýcarských úpravách správních postupů prosazovalo spíše přesvědčení, že právě opatření, které je konkrétním, ale nikoli nutně individuálním aktem, je nejvýznamnější formou regulace administrativněprávních vztahů. Původní distinkce mezi opatřením jako konstitutivním aktem a rozhodnutím jako deklaratorním aktem přitom ustupovala do pozadí. Nauka správního práva proto přijala pojem smíšený správní akt, v němž jsou prvky deklaratorní a konstitutivní přítomny současně.
Smíšené správní akt byly chápány spíše jako druh konkrétního správního aktu, nikoli jako svébytný typ vymykající se z dosavadní klasifikace, či jako "třetí" typ správního aktu mezi právním předpisem a rozhodnutím, jak by mohlo navozovat pojetí našeho platného správního řádu. Přitom smíšené správní akty mohou konkrétně vymezit předmět právní regulace vůči abstraktně určeným adresátům, anebo naopak vůči konkrétním adresátům abstraktně "nastavit" předmět úpravy. Klademe-li důraz na konkrétnost buď ve vztahu k předmětu, anebo ve vztahu k subjektům, je třeba vycházet především ze speciální úpravy zmocňující k vydání rozhodnutí, protože rámcový postup, obsažený ve správním řádu, může být shodný jak ve vztahu ke konkrétně-abstraktním, tak vůči abstraktně-konkrétním opatřením.
Postup při vydávání opatření obecné povahy
Správní řád řeší situace, kdy zvláštní zákon ukládá správním úřadům vydat závazné opatření obecné povahy. Toto zmocnění může znít i tak, že úřad vydá jinak pojmenovaný správní akt, takže je třeba pominout formální dikci zmocnění a především vyloučit, že nemá být vydán právní předpis, rozhodnutí, anebo jiný správní akt, aby mohl být dodržen postup, který správní řád spojuje s vydáváním opatření obecné povahy. Nezáleží však příliš na posouzení toho, zda opatření bude mít vskutku obecnou, nikoli zvláštní povahu, protože vydávání opatření zvláštní povahy správní řád neupravuje.
Navrhované opatření obecné povahy včetně odůvodnění je správní orgán především povinen projednat s dotčenými orgány, vyplývá-li to ze zvláštní právní úpravy. Návrh je poté doručován veřejnou vyhláškou vzhledem k tomu, že správní řád předpokládá neurčitý okruh adresátů opatření.
Veřejná vyhláška se vyvěsí na úřední desce vydavatele a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat. V případě potřeby se návrh zveřejní i jiným způsobem, v místě obvyklým. Není-li vzhledem k rozsahu návrhu možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění, musí být na úřední desce uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Návrh opatření obecné povahy musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů.
Řízení o návrhu opatření obecné povahy je písemné, pokud zákon nestanoví nebo správní orgán neurčí, že se koná veřejné projednání návrhu. Dobu a místo konání veřejného projednání správní orgán oznámí na své úřední desce, resp. na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat, nejméně 15 dnů předem. Hrozí-li nebezpečí z prodlení, je možné tuto dobu zkrátit; nestanoví-li zákon jinak, musí zkrácená doba činit nejméně 5 dní.
Účelem doručení je, aby k návrhu opatření mohly být podány připomínky nebo námitky, k čemuž jsou dotčené osoby zároveň vyzvány. K návrhu opatření obecné povahy může kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání ústní připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění.
Protože zákonodárce měl zejména na mysli typ územně podmíněných opatření, stanoví správní řád, že vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění. Námitky však mohou za těchto podmínek podat i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, avšak jen tehdy, pokud tak správní orgán určí. Zmeškání úkonu směřujícího k podání námitky nelze prominout.
O námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem, než stanovil návrh opatření obecné povahy, a není-li změna zjevně též ve prospěch této osoby, zjistí správní orgán její stanovisko.
Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy. Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy.
Řádně odůvodněné opatření obecné povahy správní orgán oznamuje veřejnou vyhláškou a zveřejňuje ho rovněž na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se opatření obecné povahy týká. I přitom platí, že v případě potřeby se opatření zveřejní i jiným obvyklým způsobem a že zveřejněné opatření je přístupné nejméně po dobu 15 dnů. Proto opatření obecné povahy nabývá zpravidla účinnosti až patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky. Pouze hrozí-li vážná újma veřejnému zájmu, může opatření obecné povahy nabýt účinnosti již dnem vyvěšení a, stanoví-li tak výslovně zvláštní zákon, i před vypořádáním případných námitek. Do opatření obecné povahy a jeho odůvodnění může každý nahlédnout u správního orgánu, který opatření obecné povahy vydal.
Proti opatření obecné povahy nelze podat opravný prostředek. Nicméně povinnost, která je stanovena zákonem a jejíž rozsah je v mezích zákona určen opatřením obecné povahy, lze exekučně vymáhat jedině tehdy, jestliže bylo vydáno rozhodnutí, které existenci této povinnosti prohlásilo a v němž byla osoba, jež tuto povinnost má, jmenovitě uvedena.
Soulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do 1 roku od účinnosti opatření. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci. Jestliže je po podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy soudem toto opatření zrušeno v přezkumném řízení, ani soud se v takovém případě nebude předmětným opatřením zabývat.
Pro řízení týkající se opatření obecné povahy se obdobně použijí ustanovení části první správního řádu a přiměřeně i obecná ustanovení o správním řízení. V tomto smyslu lze dovodit, že postup při vydávání opatření obecné povahy má povahu kvazisprávního řízení.
Abstraktní a incidenční soudní přezkum
Řízení o opatření obecné povahy je jednoinstanční s možností znovu z moci úřední posoudit zákonnost v přezkumném řízení. Dotčené osoby ale mohou spoléhat na soudní přezkum těchto správních aktů.
Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je takto dotčená osoba současně oprávněna ve věci, ve které bylo užito opatření obecné povahy, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem. Přitom návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec. Návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí.
Interpretační a aplikační nejasnosti spojené s abstraktním a incidenčním soudním přezkumem opatření obecné povahy vedly k přijetí usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 194/2014-36.
Soudní řízení o zrušení opatření obecné povahy totiž rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na abstraktní kontrolu, kterým se může domáhat zrušení opatření obecné povahy každý, kdo tvrdí, že byl opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech. Druhým typem návrhu je návrh na incidenční kontrolu zákonnosti opatření obecné povahy, jímž se lze domáhat zrušení opatření obecné povahy jen společně s jiným návrhem.
Pro incidenční návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části platí lhůta pro podání žaloby směřující proti aplikujícímu individuálnímu správnímu aktu. Jak konstatoval rozšířený senát, souběh incidenční a abstraktní kontroly regulace není nijak neobvyklý ani ze srovnávací perspektivy, když například německá úprava umožňuje jak abstraktní kontrolu územních plánů, tak zároveň i incidenční kontrolu v rámci žaloby proti rozhodnutím aplikujícím tyto plány, a to i po uplynutí lhůty pro podání návrhu na abstraktní kontrolu.
Rozsah soudního přezkumu
Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí musí obsahovat body, z nichž je patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. V dalším řízení již nelze návrh rozšiřovat na nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další body. Naproti tomu může navrhovatel kdykoli za řízení návrhové body omezit. Soud o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí rozhodne do 90 dnů poté, kdy návrh došel soudu.
Při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu. Přezkum vychází ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání opatření obecné povahy.
Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem,…
