7.1 Přezkumné řízení

7.1 Přezkumné řízení

§ 94 a násl.

Přezkum pravomocných rozhodnutí nahradil starým správním řádem přezkum mimo odvolací řízení, při zachování stejných principů. Nadále tak zůstává mimořádným opravným prostředkem, sloužícím k nápravě nezákonností v rámci instančního dozoru a kontroly správního řízení; ve vztahu k účastníkům řízení není prostředkem nárokovým, byť právo dotčených osob (včetně osob, které se řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí, jehož se přezkum týká, neúčastnily) podat podnět zůstává zachováno.

Předmět přezkumného řízení

Kromě přezkumu je za nástroj instančního dozoru považována obnova řízení, případně atrakce věci jako prostředek k nápravě nečinnosti nebo průtahů ve správním postupu a řízení o vyslovení nečinnosti správního rozhodnutí. Přezkum je přitom prostředkem nejširším, nikoliv však vyčerpávajícím, jeho povaha je dána účelem, jímž je zajištění nikoliv věcné správnosti rozhodnutí, nýbrž zajištění jejich zákonnosti a souladu s veřejným zájmem (rozpor s veřejným zájmem je vždy rozpor se zákonem).

V přezkumném řízení jsou tak z moci úřední přezkoumávána rozhodnutí, u nichž vznikly pochybnosti (nebo se tyto pochybnosti váží k průběhu řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo), že jsou v souladu s právními předpisy. Předmětem přezkumu tak až na výjimky (zrcadlící se právě v otázce veřejného zájmu nebo splnění zákonných podmínek pro vydání rozhodnutí) není věcná správnost rozhodnutí nebo okolnosti, které jsou hlediskem některého z dalších dozorčích prostředků (zejména vyslovení nicotnosti nebo obnovy řízení).

Ustanovení o přezkumném řízení jsou zdánlivě svébytná, neobsahují odkaz na podpůrné použití jakýchkoliv dalších částí správního řádu, je však zřejmé, že s takto kusou úpravou vystačit nelze, v přezkumném řízení se tak užijí jak ustanovení části první (zejména zásady správního řízení), tak i potřebná ustanovení části druhé (zejména hlava I. a ustanovení týkající se vedení řízení z moci úřední), případně třetí (např. § 136, 152 správního řádu), je-li to s ohledem na povahu přezkumného řízení možné a je-li to pro vedení řízení potřebné.

Předmětem přezkumného řízení jsou rozhodnutí, která již nabyla právní moci, nebo jsou předběžně vykonatelná podle § 74 správního řádu. Není přitom podstatné, zda řízení, v jehož rámci bylo rozhodnutí vydáno, bylo zahájeno z moci úřední či na žádost, ani to, zda byl vůči němu (a s jakým výsledkem) uplatněn řádný opravný prostředek. Předmětem přezkumu však nemohou být ta rozhodnutí, která byla napadena správní žalobou, neboť k posouzení jejich zákonnosti je od okamžiku podání žaloby příslušný pouze správní soud; zvláštní postup stanoví v tomto ohledu ust. § 153 správního řádu (uspokojení účastníka po podání žaloby ve správním soudnictví) jako výjimku z této zásady.

V případě přezkumu předběžně vykonatelných rozhodnutí, za něž se považují rozhodnutí, u nichž řádný opravný prostředek (zpravidla odvolání, případně rozklad) nemá odkladný účinek (rozhodnutí ukládající povinnost k plnění je předběžně vykonatelné, pokud odvolání nemá odkladný účinek, a byla-li stanovena lhůta ke splnění povinnosti, jejím uplynutím), je možný rovněž souběh s odvolacím řízením. Pokud by bylo zahájeno přezkumné řízení a zároveň řízení o podaném odvolání (je lhostejné, které řízení bylo zahájeno dříve), bude správní orgán pokračovat v odvolacím řízení a řízení přezkumné usnesením podle § 66 odst. 2 správního řádu zastaví, protože jeho důvod odpadl. Postup, podle kterého by bylo zastaveno kterékoliv řízení, které bylo zahájeno později, pro překážku litispendence, nemá v zákoně oporu a v konečném důsledku vede k porušení zásady ochrany práv účastníků řízení, resp. principů spravedlivého procesu. Překážka litispendence je aplikovatelná pouze tam, kde jde o totožný předmět řízení, z účelu obou opravných prostředků je zřejmé, že tento předmět není v daném případě shodný, nadto uplatnění řádného opravného prostředku má vždy přednost před prostředkem mimořádným, již proto, že v rámci řízení o řádném opravném prostředku mají účastníci více práv než v případě mimořádných, k jinému účelu, než je ochrana práv účastníků řízení, směřovaných prostředků.

Zahájení přezkumného řízení

Předmětem přezkumu mohou být i tzv. fiktivní správní rozhodnutí, zvláštní zákonnou úpravou stanovená fikce vydání negativního správního rozhodnutí v případě, kdy příslušný správní orgán v zákonné lhůtě neučiní účastníkem požadovaný úkon (nemusí jít pouze o vydání rozhodnutí) nebo nevydá zamítavé rozhodnutí.

Podrobit přezkumu lze samostatně rovněž závazné stanovisko, byť není samostatným rozhodnutím – § 149 odst. 5 správního řádu stanoví pro tyto účely svébytný postup.

Předmětem přezkumu může být rovněž veřejnoprávní smlouva, jak je zřejmé z ust. § 165 odst. 1 správního řádu, stejně jako opatření obecné povahy (§ 174 odst. 2 správního řádu), jakož i vysvědčení, osvědčení a sdělení (i zde je dán částečně zvláštní postup podle § 156 a § 158).

Podání podnětu

Přezkumné řízení je zahajováno vždy z moci úřední vydáním usnesení o zahájení řízení podle § 46 správního řádu na základě úvahy správního orgánu, že jsou pro zahájení řízení splněny zákonné podmínky. K provedení přezkumu mohou účastníci řízení pouze podat podnět, který není žádostí o zahájení řízení, a je stále na správním orgánu, aby uvážil, zda jsou splněny podmínky pro zahájení přezkumného řízení, či nikoliv, na zahájení řízení není právní nárok. Zřetelně však v takovém případě, pokud správní orgán přezkumné řízení nezahájí, ač jsou pro něj splněny zákonné podmínky, nastupuje jeho odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným postupem podle zvláštního zákona.

Zákon stanoví odlišný postup pro podání podnětu účastníkem a pro podání podnětu jinou osobou:

1. Podá-li podnět k zahájení přezkumného řízení účastník řízení, v němž bylo napadané rozhodnutí vydáno, případně tzv. opominutý účastník – osoba, která měla být účastníkem řízení, avšak správní orgán s ní jako s účastníkem nejednal (a nevylučuje-li takový postup zvláštní zákonná úprava), je správní orgán povinen se jím ve smyslu ust. § 42 správního řádu zabývat, prošetřit jej, namísto podání informace (na žádost) ve stanovené třicetidenní lhůtě (§ 42 odst. 1 správního řádu) však vždy sdělí účastníku, který podnět podal, že důvod pro zahájení přezkumného řízení neshledal.

2. Naproti tomu, podá-li podnět k zahájení řízení osoba, která nebyla a z hlediska svých práv a oprávněných zájmů ani nemohla být účastníkem řízení, informuje ji správní orgán podle § 42 odst. 1 správního řádu pouze, jestliže o to požádá. Lhůty jsou přitom zachovány.

Ustanovení § 94 odst. 1 věty třetí pamatuje totiž pouze na podnět podaný účastníkem, nikoliv jinou osobou, nicméně nelze z toho usuzovat, že by podnět mohl podat právě jen účastník řízení.

Podnět lze podat jak orgánu, jehož rozhodnutí nebo postup je podnětem napadán, tak u orgánu, který je oprávněn o podnětu rozhodnout (zahájit přezkumné řízení).

Lhůta pro podání

Třicetidenní lhůta je stanovená pouze jako maximální lhůta pro podání informace, nikoliv pro zahájení přezkumného řízení, správní orgán je povinen podnět prošetřit bezodkladně, ve stanovené lhůtě musí pouze informovat o tom, že pro jeho zahájení neshledal důvody. Prošetřování podnětu tím však skončit nemusí, lhůta pro zahájení řízení je šedesátidenní (§ 96 odst. 1 správního řádu), běžící od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl. Účelem této zvláštní úpravy je pravděpodobně potřeba zajistit správnímu orgánu více prostoru pro prošetření podnětu, včetně vyžádání si příslušných vyjádření nebo spisu správního orgánu, který rozhodnutí vydal, případně dalších správních orgánů nebo dotčených osob. Nadto počátek běhu lhůty lze s podnětem samotným spojovat pouze tehdy, pokud z něj přímo vyplývá, důvod zahájení řízení z moci úřední může správní orgán zjistit kdykoliv v průběhu přešetřování podnětu, námitkami nebo požadavky v podnětu obsaženými totiž není vázán. Je však povinen skutečnosti uvedené v podnětu prošetřit a řádně se s nimi vypořádat.

Pro zahájení přezkumného řízení platí, že postačí důvodné pochybnosti o souladu přezkoumávaného rozhodnutí se zákonem, správní orgán nemusí mít tedy pro zahájení řízení na jisto postaveno (nebo dokonce prokázáno), že rozhodnutí je nezákonné. Za důvodné pochybnosti je třeba považovat:

• Relevantní a alespoň částečně zdůvodněná (nikoliv podložená, zajištění podkladů je zde plně věcí správního orgánu) tvrzení podatele.

• Skutečnosti nasvědčující porušení zákona obsažené ve vyjádření správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, ve vyjádření osob, které si zajistil správní orgán provádějící šetření (v rámci kontrolní činnosti nebo úkony před zahájením řízení).

• Zjištění obsažená v podnětu jiného správního orgánu.

• Skutečnosti zjištěné z obsahu vyžádaného spisu (včetně jeho neúplnosti, vadné skladby vyvolávají pochybnosti o jeho správnosti nebo úplnosti apod.) nebo z dalších dokladů, které si správní orgán v rámci šetření opatřil, atd.

Postačí tedy relevantní údaj nebo údaje, zpochybňující zákonnost správního postupu nebo vydané ho rozhodnutí, které jsou důvěryhodné a mají jistou závažnost. Ověření správnosti těchto údajů je věcí přezkumného řízení jako takového.

Příloha 1

Z judikatury: