7.1.7.1 Příloha 1: Rozhodnutí v přezkumném řízení
Z judikatury:
Nejvyšší správní soud, spis. zn. 7 As 21/2010, rozsudek ze dne 2. července 2010
Přezkumné řízení a právní jistota
S ohledem na charakter přezkumného řízení jako mimořádného opravného prostředku stanoví správní řád v ust. § 97 odst. 2 pro ochranu právní jistoty a práv nabytých v dobré víře konkrétní lhůty pro provedení řízení. Podle citovaného ustanovení rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Přezkumné řízení, včetně zkráceného přezkumného řízení, je zpravidla dvojinstanční, což znamená, že proti rozhodnutí v přezkumném řízení je možno podat odvolání.
Z ust. § 97 odst. 2 správního řádu vyplývá, že patnáctiměsíční lhůta pro vydání rozhodnutí se vztahuje pouze na rozhodnutí v přezkumném řízení v I. stupni. Tato lhůta tedy neomezuje vydání rozhodnutí v přezkumném řízení na úrovni II. stupně. Účelem této právní úpravy je mimo jiné to, aby po zrušení rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení soudem ve správním soudnictví mohl správní orgán i po uplynutí patnáctiměsíční lhůty pokračovat v přezkumném řízení a odstranit procesní vady a vydat další rozhodnutí. Odvolací správní orgán může vedle toho, že s konečnou platností rozhodne sám, rovněž zrušit rozhodnutí vydané v přezkumné řízení orgánem prvoinstančním, neboť podmínka dodržení patnáctiměsíční lhůty se vztahuje pouze na "první“ prvoinstanční rozhodnutí vydané v jednom přezkumné řízením, nikoli však na "druhé“ či další takové rozhodnutí.
Uvedený závěr vyplývá z povahy dvojinstančního přezkumného řízení, v němž se na rozhodování odvolacího orgánu zásadně vztahují ust. § 90 správního řádu, který se zrušením prvoinstančního rozhodnutí a vrácením věci k novému projednání v odst. 1 písm. c) jako s velmi častou alternativou počítá. Vyloučení možnosti odvolacího orgánu využít v přezkumném řízení tuto alternativu jen proto, že při novém projednání by prvoinstanční orgán "narazil“ na patnáctiměsíční lhůtu a musel přezkumné řízení podle ust. § 97 odst. 2 věty druhé správního řádu zastavit, by vedlo k nutnosti vykládat oprávnění odvolacího orgánu v přezkumném řízení tak, že má vždy, tedy i když by tomu jinak bránily vylučující důvody podle § 90 odst. 1 písm. c) část věty za prvním středníkem správního řádu, oprávnění ke změně prvoinstančního rozhodnutí.
Takový výklad je však nepřijatelný, neboť by bez zákonného podkladu zcela zásadním způsobem modifikoval povahu odvolacího řízení a uplatnění zásady dvojinstančnosti v přezkumném řízení oproti běžnému správnímu řízení. Proto je nutno podmínky uplatnění důvodu k zastavení přezkumného řízení pro uplynutí patnáctiměsíční lhůty podle ust. § 97 odst. 2 správního řádu vykládat restriktivně, a sice tak, že pouze první v přezkumném řízení vydané prvoinstanční rozhodnutí je nutno vydat v této lhůtě. V tomto ohledu se tedy Nejvyšší správní soud neztotožňuje s názorem vysloveným J. Vedralem k této právní otázce v komentáři ke správnímu řádu, viz Vedral, Josef, Správní řád. Komentář, ANAG, Praha 2006, komentář k § 97 odst. 2, třetí odstavec textu, str. 585–586.
Pro výklad, k němuž se přiklonil Nejvyšší správní soud, svědčí i to, že striktní časová hranice pro zahájení přezkumného řízení, resp. provedení některých jeho úkonů, není jedinou zárukou, že bude šetřeno právní jistoty dotčených osob a že bude respektována zásada, že časový rámec a důvody pro změnu pravomocného rozhodnutí musejí odpovídat tomu, že takový zásah představuje výjimku z pravidla zásadní nedotknutelnosti pravomocných rozhodnutí.
Další takovou zárukou jsou totiž ust. § 97 odst. 2 a § 94 odst. 4 správního řádu vytvářející na základě posouzení konkrétního případu materiální bariéru před prolamováním pravomocných rozhodnutí i tehdy, nebrání-li přezkumnému řízení lhůty pro jeho zahájení, resp. pro provedení některých jeho úkonů. Uvedený výklad je navíc nejvhodnějším naplněním smyslu a účelu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť umožňuje skutečný soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu vydaného ve (zkráceném) přezkumném řízení ve II. stupni. Po zrušení rozhodnutí vydaného ve (zkráceném) přezkumném řízení na úrovni druhé instance totiž správní orgán rozhodne v souladu se závazným právním názorem soudu, čímž je zajištěna účinná soudní ochrana.
Právní jistota a práva nabytá v dobré víře jsou chráněny nejen "mechanicky“ působícími ustanoveními o lhůtách (§ 97 odst. 2 a také § 96 odst. 1 správního řádu), ale i ust. § 94 odst. 4 správního řádu umožňujícím důkladné uvážení konkrétního případu, podle něhož správní orgán řízení zastaví, jestliže po zahájení přezkumného řízení dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu.
Zvláště v případech čistě vertikálních vztahů (stát–jednotlivec), v nichž byly nezákonným rozhodnutím založeny oprávnění nebo výhoda…
