7.4.1 Rozlišení správních a soudních opravných prostředků

7.4.1 Rozlišení správních a soudních opravných prostředků

prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.

Koncepce správního řádu preferuje nápravu chyb ve správních postupech při samotném výkonu veřejné správy, nikoli až v rámci případného soudního řízení.

Výchozí podmínky soudního přezkumu postupů správních orgánů

Soudní přezkum postupů správních orgánů je tedy na místě při splnění dvou podmínek:

• nelze-li jinak dosáhnout právem předpokládaného způsobu aplikace pravidel, jimiž je veřejná správa vázána (aspekt subsidiarity),

• lze-li dovodit, že nesprávná aplikace práva má nepříznivý dopad do sféry osob dotčených výkonem veřejné správy (aspekt ochrany subjektivních veřejných práv).

České správní právo rozlišuje správní a soudní opravné prostředky. Opravnými prostředky disponují osoby, jejichž právního postavení se správní úkon dotýká. O správních opravných prostředcích rozhodují správní orgány, o soudních opravných prostředcích rozhodují soudy.

Vyčerpání účinných správních opravných prostředků je zpravidla jednou ze základních podmínek použití soudního opravného prostředku. Jde o standardní řešení uplatňované v rámci uskutečnění práva na spravedlivý proces a na účinnou soudní ochranu, i když není neobvyklé ani to, že zejména z důvodů efektivnosti právní ochrany preferují některé cizí právní řády možnost uplatňovat přímo soudní opravné prostředky.

V českém právu je nevyčerpání účinných správních opravných prostředků překážkou, která brání přístupu k soudu – jinak řečeno nevyčerpání těchto prostředků v řízení před správními orgány způsobí nepřípustnost soudních opravných prostředků. Toto pravidlo je posuzováno z hlediska osoby, jíž je postup správního orgánu na újmu, a neznamená to tedy, že je nutné bránit se všemi dostupnými prostředky proti postupu správních orgánů jen proto, aby zůstala možnost soudní ochrany zachována. Tak například nezpůsobí nepřípustnost žaloby to, že se účastník správního řízení neodvolal, jestliže se právní situace tohoto účastníka zhorší, protože rozhodnutí bylo změněno na základě odvolání jiného účastníka téhož správního řízení. Rovněž platí, že i když zákonodárce omezí možnost použití správních opravných prostředků, nesmí neúměrně omezit funkčnost opravných prostředků soudních.

K možnosti vyloučení soudních opravných prostředků

Právo na účinnou soudní ochranu nicméně nezaručuje, že každý správní úkon podléhá soudnímu přezkumu. Zrovna tak jako může zákon vyloučit uplatnění správního opravného prostředku (srov. například § 81 správního řádu), může existovat i výluka soudního přezkumu.

Listina základních práv a svobod výslovně uvádí, že zákon může vyloučit přezkoumávání některých rozhodnutí orgánů veřejné správy soudem. O přezkumu jiných správních úkonů se Listina výslovně nezmiňuje, je však nepochybně třeba přihlížet k obsahu práva na spravedlivý proces a na účinnou soudní ochranu.

Vyjdeme-li z obecně přijímaného evropského standardu, pak Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. 20 z roku 2004 o soudním přezkoumávání správních úkonů stanoví, že soudnímu přezkoumávání by měly podléhat správní úkony, jimiž jsou míněny:

• individuální i normativní správní akty, jakož i fyzické úkony vykonavatelů veřejné správy prováděné při výkonu veřejné moci, jež mohou ovlivnit práva či právem chráněné zájmy fyzických či právnických osob;

• situace, kdy dochází k odmítnutí či opomenutí jednat v případech, v nichž správní orgán má povinnost realizovat určený postup na základě podání žádosti.

Toto vymezení dobře odpovídá i ústavní praxi ve vymezení tohoto segmentu práva na spravedlivý proces a na účinnou soudní ochranu ve většině evropských států. Rozhodující pro vymezení objektu, proti němuž směřuje soudní opravní prostředek, je to, jak může předmětný správní úkon skutečně ovlivnit právní postavení dotčené osoby, nikoli pouhá formální povaha správního úkonu.

Nestačí jen porušení práva nebo poškození zájmu v objektivním smyslu, ale musí existovat povinnost správního orgánu chovat se vůči dotčené osobě určitým způsobem.

Soudní přezkoumávání by mělo být dostupné především fyzickým a právnickým osobám dotčeným správními úkony, jež přímo a individuálně ovlivňují jejich práva a povinnosti. I když musíme uvažovat nejen o konkrétních a individuálních, ale i o abstraktních a normativních aktech, u druhé skupiny aktů bude zpravidla obtížné prokázat, že osoba je skutečně dotčena napadaným aktem individuálně tak, jako nemůže být dotčena žádná jiná osoba v obdobné situaci. Opravný prostředek je tedy cílen především na konkrétní a individuální akty.

Výluka žaloby proti postupům správního orgánu podle SŘS

Řada správních úkonů má jen předběžnou povahu vzhledem k úkonu, který má skutečný, vynutitelný dopad na právní postavení dotčené osoby. Ani tento druh správních úkonů nemusí tedy nutně podléhat soudnímu přezkumu. V platné české úpravě stanoví § 70 soudního řádu správního (SŘS) kompetenční výluku ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tak, že ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu:

• které nejsou rozhodnutími,

• mají předběžnou povahu,

• upravují toliko vedení řízení před správním orgánem,

• vydávají se výlučně na základě posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud samy o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti,

• týkají se nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud samy o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti.

Odchylnou úpravu podle zvláštních předpisů je přitom třeba interpretovat tak, že nebude stanovena taková kompetenční výluka, která by směřovala proti účelu a obsahu práva na spravedlivý proces a na účinnou soudní ochranu.

Důležité je zároveň uvědomit si, že ve správním soudnictví nelze přezkoumat případy, kdy správní orgán rozhodl o věci, která není veřejnoprávního charakteru. Zde však nejde o absolutní kompetenční výluku, neboť je možné podat obvyklou soukromoprávní žalobu proti druhému účastníkovi sporu, a to zpravidla u okresního soudu (srov. výklad o substituční žalobě v části 7/4.2).

Soudní opravný prostředek ochrany proti nečinnosti lze použít pouze tehdy, domáhá-li se žalobce, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Na nečinnost v ostatních případech se tento opravný prostředek nevztahuje.

Konečně při ohrožení zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, které nemají formu rozhodnutí, je žaloba vyloučena v případech, kdy by se žalobce domáhal pouze určení, že úkon byl nezákonný, a rovněž tehdy, pokud již nehrozí žalobci předmětný správní úkon nebo jeho důsledky, ať již aktuálně nebo pro případ opakování.

Rozlišení opravných a dozorčích prostředků

Od opravných prostředků v tom smyslu, v němž jsme je vymezili, je třeba odlišit prostředky, které také mohou iniciovat soudní přezkum správních úkonů, ale nemají je k dispozici osoby přímo a individuálně dotčené správní činností.

Z hlediska úpravy obsažené ve správním řádu je třeba uvést, že zákonodárce pracuje s řadou dozorčích prostředků nápravy úředních přehmatů s právními důsledky (přezkumné řízení, obnova řízení a vydání nového rozhodnutí z moci úřední, atrakce, prohlášení nicotnosti rozhodnutí vydaného věcně nepříslušným orgánem), a v některých případech dokonce zavazuje správní orgány iniciovat uplatnění těchto dozorčích prostředků (srov. například § 149 odst. 5 správního řádu).

Připomeňme v této souvislosti, že ani použití soudních opravných prostředků nevylučuje, aby mohl být žalobce v některých případech uspokojen správní cestou, a že tento postup je ve správním řádu upraven – v podrobnostech srov. výklad v části 7/3 (Uspokojení účastníka po podání žaloby ve správním soudnictví). Rovněž tento režim mimosoudního vyrovnání odpovídá logice použití dozorčího prostředku, neboť musí být rozhodnuto z moci úřední a se souhlasem nadřízeného správního orgánu, který tak zároveň zvláštním způsobem přezkoumává žalobou napadené rozhodnutí.

Vede-li realizace dozorčích prostředků k vydání rozhodnutí, které se dotýká subjektivních práv, nelze vyloučit uplatnění soudního opravného prostředku proti takto vydanému rozhodnutí.

Žaloba k ochraně veřejného zájmu

Evropské právo znalo již ve starověku žalobu, kterou podává určitá osoba nikoli ve svém soukromém, ale ve veřejném zájmu. Ještě před vznikem instituce státních žalobců tak například mohl kdokoli zažalovat nehodné úředníky, zpravidla ovšem až tehdy, kdy skončilo jejich funkční období. To byla typická zárodečná forma "populární žaloby“, která zpravidla korespondovala i s původními představami o demokratické formě vlády. Dlouhodobý pohled na funkčnost populární žaloby, pomocí níž by kdokoli mohl svým návrhem…