7.5 Správní řád ve světle nové judikatury
Prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
V rozhodovací praxi soudů se setkáváme s posuny ve výkladu a použití některých ustanovení správního řádu. V poslední době se to týká zvláště aktivity při provádění úkonů ve správním řízení, náležitostí podání, koncentrace rozhodování, jakož i podmínek revokace a obnovy řízení.
Aktivita při provádění úkonů ve správním řízení
Ve správním řízení se poměrně důsledně rozlišují úkony úředních osob od ostatních úkonů. To souvisí nejen s formou úkonů, ale i s formou participace na těchto úkonech.
Jednotlivé úkony v řízení se činí písemně, pokud zákon nestanoví jinak nebo pokud to nevylučuje povaha věci. Přitom ústní jednání přichází v úvahu nejen v případech, kdy to stanoví zákon, ale i tehdy, jestliže je to nezbytné ke splnění účelu řízení a k uplatnění práv účastníků.
Ústní jednání je zpravidla neveřejné a správní řád stanoví podmínky, za nichž lze naopak určit, že ústní jednání nebo jeho část jsou veřejné. Poněkud v ústraní zůstávala otázka, které osoby, vyjma osob úředních, nepředstavují veřejnost.
Dobré vodítko pro ujasnění nyní poskytuje odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 429/2018-25, které se snaží blíže vymezit osoby participující na řízení pro případ, že s jejich účastí nesouhlasí účastníci řízení a jsou zpochybňovány úkony provedené za jejich účasti. Argumentace vychází z úvahy, že není-li jednání veřejné, znamená to, že se jej nemohou účastnit libovolné třetí osoby, které nemají v rozhodném správním řízení žádné procesní postavení ani nemají žádný vztah k příslušnému správnímu orgánu.
Lze tedy dovodit, že k neveřejně činěnému správnímu úkonu nemá přístup třetí osoba z občanské iniciativy či z vlastní zvědavosti. To však rozhodně neznamená, že by se neveřejně prováděného úkonu v rámci správního řízení nemohl ze strany správního orgánu bez dalšího účastnit někdo jiný než úřední osoba, která se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu.
Kromě úředních osob je tedy třeba rozlišovat ještě další kategorii osob, které nejsou veřejností, jež se však z nějakého racionálního důvodu a pro realizaci legitimního účelu mohou úkonu účastnit. V praxi se může jednat například o zapisovatele, technický personál, stážisty, praktikanty, služebně mladší zaškolované kolegy nebo naopak nadřízené kolegy provádějící supervizi, dozorovou či kontrolní činnost, či o osoby poskytující mediační či psychologickou pomoc. Přitom je třeba posuzovat, zda má účast těchto osob při prováděném úkonu ospravedlnitelný důvod a zda je přiměřená co do jejich počtu i postavení.
Obecně vzato, míra aktivity při provádění úkonů má odpovídat požadavku, aby ani případné nesplnění povinnosti součinnosti účastníků řízení nebránilo správním orgánům zjišťovat podstatný skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
Podstatné náležitosti podání
Správní řád obsahuje poměrně jednoduché ustanovení, podle něhož podání musí obsahovat podpis osoby, která je činí. Přesto vznikl v judikatuře spor o to, zda je podpis opravdu podstatnou náležitosti podání.
Tak například v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 80/2017-34 byl vyjádřen názor, že vada spočívající v chybějícím podpisu by bránila projednání teprve tehdy, vyvstaly-li by pochybnosti, že podání učinil vskutku ten, kdo se v něm jako podatel deklaruje. Podpis totiž za běžných okolností není nic víc než omezeně spolehlivý autentifikační prostředek. Není totiž příliš obtížné běžný (neověřený) podpis padělat, napodobit či podání podepsat zcela jiným podpisem, než jaký skutečně užívá osoba, jíž je podání přičítáno. Proto je třeba za běžných okolností vycházet z toho, že ten, kdo je v podání jako podatel označen, jím je, ledaže vyvstanou rozumné důvody k jiné domněnce či pochybě, že tomu je či může být jinak.
Rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 113/2018-39 však toto uvažování nepodpořil a usměrnil soudní praxi v tom smyslu, že podpis na listinném podání je podstatnou náležitostí podání, což má za následek, že chybějící podpis na podání je vadou, která brání zahájení a průběhu správnímu řízení. Nepodepsané podání má tedy být považováno za anonymní podání, u kterého není zřejmý podatel.
Nicméně ne každé podání podle § 37 SŘ má za cíl vyvolat nějaké řízení. Proto procesní následky podání bez podstatné náležitosti, jakou je podpis, se budou lišit v závislosti na povaze podání. V obecné rovině lze jistě rozlišit podání, kterými se disponuje řízením, a podání ostatní, u nichž chybějící podpis nemusí vadit.
Navíc uvedený rozsudek rozšířeného senátu NSS potvrdil, že podává-li stejná osoba jako účastník či jako zmocněnec opakovaně listinná podání bez podpisu, není procesní chybou, pokud správní orgán nepostupuje podle § 37 odst. 3 SŘ a osobu nevyzve k odstranění nedostatku podání. Stejné závěry platí i pro osoby nějakým způsobem spojené s osobami tyto obstrukční taktiky využívajícími. Takovéto podání je v těchto výjimečných případech zneužitím práva, nepožívá právní ochrany a nevyvolá samo o sobě žádné procesní důsledky. Správní orgán na ně nemusí nijak procesně reagovat.
Podání je učiněno dnem, kdy došlo správního orgánu, který je věcně a místně příslušný. Podle rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 126/2019-21 z § 40 odst. 1 písm. d) SŘ, který pouze upravuje počítání lhůt, nikterak nevyplývá, že by se podání mělo v rozporu s textem § 37 odst. 5 SŘ považovat za učiněné i v případě, že držitel poštovní licence adresátovi zásilku nedoručí, a podání se tak do dispozice správního orgánu vůbec nedostane. Legitimní očekávání účastníka řízení, že odevzdání zásilky k poštovní přepravě samo o sobě zaručí, že podání bude platně učiněno, je tedy vyloučeno výslovným zněním zákona.
Přitom však prokázaná ztráta zásilky poskytovatelem poštovních služeb může spadat pod dikci ustanovení § 41 odst. 2 SŘ. Nasvědčuje tomu v první řadě doslovný výklad citovaného ustanovení, které hovoří o překážce, která podateli bránila úkon učinit. Selhání držitele poštovní licence je právě onou překážkou, kvůli které nemohl stěžovatel učinit úkon (jeho podání nedošlo správnímu orgánu, a nebylo tudíž vůbec učiněno, jakkoli stěžovatel sám při jeho podání na poštu zákonnou lhůtu dodržel).
Koncentrace rozhodování
Koncentrace rozhodování se promítá v řadě ustanovení správního řádu. Na tomto místě se dotkneme jen společného řízení a podmínek změnového rozhodnutí druhoinstančního správního orgánu.
Společné řízení je nástrojem, který slouží k zajištění efektivnosti správního řízení, klade ovšem na rozhodování specifické nároky. Jak vyplývá například z rozsudku Městského soudu v Praze čj. 8 A 71/2016-35, ze společného rozhodnutí, které může mít povahu jak meritorní, tak procesní, musí být vždy zřejmé, jakým způsobem správní orgán rozhodl ve vztahu k předmětu každého z původních správních řízení, případně ‒ jedná-li se o stejný předmět řízení u více účastníků ‒ jak rozhodl ve vztahu ke každému z těchto účastníků. Jinými slovy, společné rozhodnutí v sobě musí integrovat všechny náležitosti rozhodnutí individuálního a zároveň z něj musí být jasně seznatelné, že bylo rozhodnuto o všech předmětech společného řízení (tj. v případě řízení zahajovaných na návrh o všech návrzích), resp. že se rozhodnutí týká všech účastníků.
K charakteristice rozhodování v rámci společného řízení se nejnověji vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 10 As 252/2019-256. Vedením společného řízení nedochází k úplnému a nenávratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla spojena. Dílčí řízení ve společném řízení je možné znovu vyloučit k samostatnému projednání například v situaci, kdy by vedení společného řízení oddálilo účastníkům daného dílčího řízení vyřešení otázky, která by byla předmětem tohoto řízení. Každé rozhodnutí, které je výsledkem společného řízení, zahrnuje ty výroky, k jejichž přezkoumávání je příslušný jediný odvolací správní orgán.
Jestliže by odvoláním bylo napadeno pouze rozhodnutí s podmiňujícím výrokem, nabylo by rozhodnutí s navazujícím výrokem právní moci dnem právní moci rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem. V případě, že by bylo napadeno odvoláním pouze rozhodnutí s podmiňujícím výrokem a na základě odvolání bylo toto rozhodnutí zrušeno, byly by dány důvody pro obnovu řízení. Pokud by bylo odvolání podáno proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem i proti rozhodnutí s navazujícím výrokem, bylo by řízení o odvolání proti rozhodnutí s navazujícím výrokem přerušeno až do doby rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem, které bude podkladem pro rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí s navazujícím výrokem.
Úprava vztahů mezi jednotlivými rozhodnutími podle § 140 odst. 7 SŘ předpokládá existenci více rozhodnutí vydaných ve společném řízení. Uvedené tedy neplatí, pokud je vydáno jedno společné rozhodnutí. Na tomto přístupu nic nemění ani starší rozhodnutí NSS čj. 5 As 6/2013-97, v němž soud závěry o vzájemných vztazích podmiňujícího a navazujícího výroku aplikoval i na situaci, kdy bylo vydáno pouze jedno společné rozhodnutí. V citovaném rozhodnutí NSS se však jednalo o zvláštní situaci společného rozhodnutí o umístění a povolení stavby, jejichž vzájemnou podmíněnost a propojenost nelze přehlížet.
S různými aspekty koncentrace rozhodování se setkáme v odvolacím řízení v případech, kdy je vydáváno změnové rozhodnutí. Ve svém rozsudku čj. 6 As 286/2018-34 Nejvyšší správní soud nesouhlasil s argumentací krajského soudu, který vyšel z předpokladu, že změna výroku napadeného rozhodnutí odvolacím orgánem je překvapivá již jen z toho důvodu, že odvolací orgán rozhodl opačně než orgán I. stupně. Tak tomu ovšem často není. Ve skutečnosti může být stejně překvapivé, když odvolací orgán ponechá výrok napadeného rozhodnutí nedotčený a nahradí jeho důvody svými vlastními zcela novými argumenty, proti nimž odvolání nesměřovalo a směřovat ani dost dobře nemohlo.
Ve skutečnosti žádný z těchto postupů není z hlediska dodržení zásady dvojinstančnosti závadný sám o sobě. Pokud se odvolací orgán chystá přehodnotit skutkový stav a za tím účelem doplňuje do spisu nové podklady, musí účastníkům umožnit, aby se k nim vyjádřili. Jestliže zvažuje odlišné právní posouzení věci, musí dát účastníkům reálnou možnost změně právního názoru oponovat.
Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu není namístě podporovat již tak dosti rozšířený alibismus a přehnanou opatrnost nadřízených správních úřadů, jež odmítají převzít odpovědnost za výsledek správního řízení. Zrušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacím orgánem zpět na první stupeň je až krajní možností, jak řešit vady prvostupňového rozhodnutí zjištěné v odvolacím řízení. Pokud je možné napadené rozhodnutí změnit, a tím vzniklou nezákonnost či nesprávnost odstranit, je odvolací orgán povinen tak v zájmu ekonomie řízení učinit. Za tímto účelem je oprávněn provést v odvolacím řízení potřebné důkazy a doplnit další nezbytné podklady, musí s nimi ovšem seznámit účastníky řízení a umožnit jim se k nim vyjádřit.
Stejně tak je odvolací orgán oprávněn zaujmout jiný právní názor a posoudit zjištěný skutkový stav po právní stránce odlišně než správní orgán prvního stupně. I zde ovšem musí účastníky řízení na možný odlišný právní…
