1.5.8 Správní řízení – úvodní charakteristika
Mgr. Ing. Lenka Bursíková
Právní úprava
Právní úprava správního řízení tvoří jádro a nezanedbatelnou část správního řádu. Správní řízení je jedním z mnoha právně upravených způsobů výkonu veřejné správy. Souvisí to s tím, že rozličné správní činnosti a aktivity veřejné správy se realizují v různých procedurálních formách, které jsou výsledkem zákonem stanoveného procesu, přičemž vlastní správní řízení je jednou z těchto procedurálních forem. Správní řízení je upraveno zákonem, což souvisí s podzákonným charakterem výkonu veřejné správy realizované správními orgány a s ústavněprávními požadavky obsaženými v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ohledně vázanosti státní (veřejné) moci zákony.
Upravený postup správních orgánů při rozhodování
Správní řízení lze nejobecněji vymezit jako normami správního práva procesního upravený postup správních orgánů pověřených výkonem veřejné moci ve sféře veřejné správy. Je ve své podstatě autoritativním řízením aplikačním, ve kterém vznikají a realizují se společenské vztahy upravené normami správního práva. Spočívá v konkrétní rozhodovací činnosti správních orgánů.
I když je podle § 4 odst. 1 SŘ veřejná správa a správní řízení jako její součást službou veřejnosti, není možné zcela odhlédnout od skutečnosti, že správní orgány ve správním řízení vystupují v mocensky nadřazeném vrchnostenském postavení, na jehož základě jsou oprávněny rozhodovat v konkrétních věcech (jsou-li k tomu ovšem v tomto případě zákonem zmocněny). Správní orgány mimo to disponují celou řadou právních prostředků, jejichž použitím (a to mnohdy i proti vůli účastníků) se snaží dosáhnout cíle správního řízení – vydání rozhodnutí.
Definice správního řízení
Správní řízení je definováno v ustanovení § 9 SŘ jako postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba taková práva nebo povinnosti má, anebo nemá.
Materiální pojetí správního řízení
S ohledem na definici správního řízení zmíněnou výše je dále potřebné doplnit, že každý postup správních orgánů, který naplňuje definiční znaky vymezené § 9 SŘ, tedy pokud se týká jmenovitě určených osob, v určité věci a je zaměřený na vydání rozhodnutí, je správním řízením, a to i tehdy, když to o něm zvláštní zákon (třebas opomenutím) výslovně neuvádí. Vždy je třeba zkoumat tuto materiální stránku, se kterou je posléze spojena povinnost postupovat podle příslušné právní úpravy.
Správní řízení není samoúčelné, nýbrž je neodmyslitelně spjato s jeho účastníky, kteří jsou posléze adresáty správního rozhodnutí, které je jeho produktem. Ne vždy lze realizovat určité záměry bez dalšího, a to pouze jednáním, které je v souladu s právními předpisy. Existuje celá řada aktivit, které nelze uskutečnit bez součinnosti se správními orgány. Fyzické a právnické osoby se proto dobrovolně podrobují správnímu řízení, neboť pokud jejich zamýšlený záměr podléhá kupř. předchozímu povolení správního orgánu, lze jej uskutečnit až po nabytí právní moci příslušného rozhodnutí (povolení). Samozřejmě jsou správní řízení, do kterých účastníci vstupují nedobrovolně (např. řízení o přestupku). To však nic nemění na jeho velkém významu. Ve správním řízení vystupují správní orgány jako ochránci veřejného zájmu, ke kterému musejí podle § 2 odst. 4 SŘ přihlížet.
Předmět správního řízení
Předmětem správního řízení není jen samotná rozhodovací činnost správních orgánů, jejímž účelem je vydání rozhodnutí, ale jeho součástí je rovněž navazující případné přezkumné řízení a dále rovněž možné, ne vždy nutné, řízení exekuční. Správní řízení je zaměřeno na vydání rozhodnutí o věci samé, v jeho další fázi lze toto rozhodnutí přezkoumat a následně případně i vykonat.
Správní řád a správní řízení
Právní úpravu správního řízení obsahuje v obecné rovině správní řád ve své druhé a třetí části, Obecná ustanovení o správním řízení a Zvláštní ustanovení o správním řízení. Zvolená systematika není na první pohled nejzdařilejší, pokud si však uvědomíme, že část druhá komplexně popisuje a (chronologicky) upravuje správní řízení od jeho zahájení až po vydání rozhodnutí, jeho přezkum a možnou exekuci, lze toto zákonodárcem zvolené řešení akceptovat.
Část třetí oproti tomu komplexní úpravu a návod nedává. Je pouze souhrnem více či méně obvyklých institutů, se kterými se lze setkat v různých typech a také fázích správního řízení. Jedná se o instituty, které byly dříve upraveny v mnoha zvláštních zákonech, dnes byly zařazeny do správního řádu.
Rozhodujícím dělícím kritériem mezi instituty obsaženými v části druhé a třetí je četnost a obvyklost jejich použití. Ty méně časté, zvláštní, obsahuje část třetí. Nicméně při vedení správního řízení je třeba pojmout část druhou a třetí jako jeden celek, jako obecnou úpravu správního řízení.
Úprava správního řízení
Podle správního řádu nadále platí, že (i navzdory jeho širokému rozsahu působnosti) zůstává obecnou právní úpravou správního řízení. Zvláštní správní řízení jsou obsažena ve zvláštních zákonech majících povahu leges speciales, což výslovně plyne z dikce § 1 odst. 2 SŘ. Správní řád je tudíž obecnou právní úpravou správního řízení. Jeho obecný charakter rovněž způsobuje, že kromě toho, že představuje obecnou úpravu správního řízení, je obecným právním předpisem pro vydávání tzv. jiných úkonů podle části čtvrté, uzavírání veřejnoprávních smluv podle části páté a vydávání opatření obecné povahy podle části šesté.
Úprava procesu správního řízení v konkrétním případě
Pokud na základě definice výkladu obsažené v § 9 SŘ dojdeme k závěru, že chystaný proces naplňuje materiální znaky správního řízení, nastává pro správní orgány povinnost s ohledem na zásadu zákonnosti obsaženou v § 2 odst. 1 SŘ zjistit, jakým způsobem je upraven proces správního řízení v konkrétním případě a zda tato úprava představuje odchylku od úpravy obecné, obsažené ve správním řádu.
Budeme-li parafrázovat závěry Ústavního soudu, je jen věcí zákonodárce, které z forem nebo typů správního řízení ponechá (obecné) úpravě obsažené ve správním řádu, a které zase naopak bude regulovat zvláštním a specifickým způsobem.
Obecné správní řízení
Obecné správní řízení je upraveno v druhé a třetí části správního řádu. Charakterizuje procesní postup, který je univerzálně použitelný na všechna řízení o právech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob, které jsou adresáty výkonu veřejné správy.
Zvláštní správní řízení
Zvláštní správní řízení jsou oproti tomu upravena v jednotlivých zvláštních zákonech, vztahují se pouze k výkonu veřejné správy na jednotlivých úsecích veřejné správy. Zahrnují v sobě proto i specifika a zvláštnosti daného úseku. Je však třeba doplnit, že v jednotlivých zvláštních zákonech se v žádném případě nesetkáme s komplexní právní úpravou správního řízení pro tuto úzce specifikovanou oblast. V takovém případě by nebylo třeba správního řádu s…
