11.1.5.2.3 Vyjádření vztahu ke správnímu řádu
JUDr. Mgr. Luboš Jemelka
Předchozí úprava
Zákon o svobodném přístupu k informacím ve snaze osvětlit svůj vztah ke správnímu řádu v § 20 odst. 4 původně uváděl, že pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahuje se na počítání lhůt a na řízení podle § 15 a 16 správní řád, s výjimkou ustanovení o obnově řízení a o přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Fakticky tak byla připuštěna aplikace (až do 31. 5. 2005 předchozího) správního řádu především na řízení podle zákona o svobodném přístupu k informacím týkajícím se vydávání rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace, resp. jeho přezkoumání řádným opravným prostředkem (další opravné prostředky pak byly vyloučeny).
Současná úprava
Uvedená formulace však nebyla po účinnosti současného správního řádu považována za dostatečnou a zákonem č. 61/2006 Sb. byla s účinností od 23. března 2006 přijata formulace, která uvádí: "Pokud tento zákon nestanoví jinak, použijí se při postupu podle tohoto zákona:
a) pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti,
b) pro odvolací řízení a
c) v řízení o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení
ustanovení správního řádu; dále se při postupu podle tohoto zákona použijí ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení § 178; v ostatním se správní řád nepoužije.“
Zákon o svobodném přístupu k informacím tedy uvádí, na jaké případy se má správní řád uplatnit a na jaké nikoli. Vychází z předpokladu, že pokud je informace poskytnuta, není třeba o tom vydávat žádné rozhodnutí (určitá procesní pravidla týkající se náležitostí žádosti o poskytnutí informace, lhůt pro jejich vyřízení apod. jsou stanovena přímo tímto zákonem). Pouze pokud by žádosti vyhověno nebylo (resp. jí nebylo vyhověno v plném rozsahu), zaručuje tento zákon možnost obrany. Předpokládá se zde vydávání rozhodnutí o odmítnutí žádosti napadnutelné odvoláním nebo (s účinností od 23. března 2006) též podáním stížnosti, pokud by například takové odmítavé rozhodnutí ani vydáno nebylo. Vyloučení správního řádu v případech zde neuvedených však bývá předmětem kritiky, a to jak z hlediska zavádění dalších procesních odchylek, tak také z hlediska toho, že ustanovení § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nelze považovat za vyčerpávající. Osobně s touto kritikou souhlasím, a to především s ohledem na dále uvedené nejasnosti a nedostatky tohoto zákona.
Názor komentáře
Jak uvádí komentář k zákonu o svobodném přístupu k informacím od autorů Furek, A., Rothanzl, L., provázanost zákona o svobodném přístupu k informacím na správní řád se bohužel nepodařilo upravit vhodně, a to dílem z důvodu legislativní chyby ve vztahu k písmenu c) a dílem pro nepromítnutí jiných změn v textu zákona o svobodném přístupu k informacím, k nimž došlo v průběhu legislativního procesu novely č. 61/2006 Sb. Dále tento komentář k § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím uvádí: "Toto pravidlo, vyplývající z dikce komentovaného ustanovení ("v ostatním se správní řád nepoužije“), sice mělo zamezit nadbytečnému zformalizování postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím (a tím i zatěžování či dokonce šikanování žadatelů povinnými subjekty), bohužel však v této snaze došlo k vychýlení onoho pomyslného "kyvadla rozumnosti“ na opačnou stranu, takže mnohé problémy, které při postupech podle zákona o svobodném přístupu k informacím vznikají, nelze nyní řešit s výslovným odkazem na správní řád (typicky počítání lhůt pro vyřizování žádostí a § 40 správního řádu).“ (Furek, A., Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha: Linde Praha, a. s., 2010, s. 570). Pro úplnost ještě zmíním, že se v tomto komentáři poměrně trefně uvádí, že se při formulaci současného znění § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím "vylilo s vaničkou i dítě“, tedy vyloučila se i ta ustanovení správního řádu, která mohou být pro povinný subjekt nezbytná.
Názor autora příspěvku
S uvedeným názorem komentáře zákona o svobodném přístupu k informacím plně souhlasím a jsem přesvědčen o tom, že v nezbytném rozsahu by se musela (navzdory textu zákona) některá další ustanovení správního řádu použít vzhledem k absenci jiné právní úpravy tak jako tak, a to vedle pravidel o počítání času například také ustanovení o jednacím jazyku, doručování (které je chybně vázáno pouze na řízení o stížnosti) nebo například též o stížnosti na nevhodné chování úředních osob podle § 175 správního řádu (z tohoto hlediska není označení opraveného prostředku v podobě "stížnosti“ podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím úplně ideální). Ustanovení správního řádu by se tak musela podpůrně uplatnit jak na rozhodování o odmítnutí žádosti o informace a na řízení o odvolání proti němu, tak také na úkony, kdy se o ničem nerozhoduje (v případě, že se poskytne informace, na které má osoba právo ex lege), a které tak patří svou povahou do části čtvrté správního řádu.
Musel by být proto respektován nejen, dle mého názoru jednoznačně nepřesný § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, ale i § 1 odst. 2 správního řádu, který s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vyžaduje použití správního řádu, resp. jeho jednotlivých ustanovení při veškerém výkonu vrchnostenské veřejné správy, pokud není zvláštním zákonem stanoven jiný postup. Neobsahuje-li tedy zákon o svobodném přístupu k informacím například úpravu o počítání lhůt či pro doručování, je třeba aplikovat odpovídající ustanovení správního řádu bez ohledu na to, jestli se jedná pouze o řízení o stížnosti, nebo nikoli.
Nemožnost vyloučení SŘ bez náhrady
Vyloučení správního řádu nebo jeho jednotlivých ustanovení sice možné je, ale nikoli bez náhrady. Tato náhrada by nemusela být stejně rozsáhlá, jako je úprava správního řádu, musela by být ale dostatečná, a tedy řešit alespoň to nejpodstatnější tak, aby byly zaručeny zákonné meze výkonu veřejné moci, a tedy alespoň elementární pravidla, podle kterých se má postupovat. Musí být proto zaručeno, že výkon veřejné moci nebude ničím neomezený, a tedy závislý pouze na libovůli osoby, která jej provádí. To pochopitelně platí, resp. platilo nejen za účinnosti současného správního řádu, ale platilo tak, jak dokládá bohatá judikatura, rovněž za účinnosti předchozího správního řádu (i když ten nutnost zakotvení "jiného postupu“ výslovně nezmiňoval).
Nejčastěji citován je v této souvislosti nález Ústavního soudu ze dne 5. l1. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 14/1996 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu 1996, sv. 6, č. 114, s. 323, resp. Sbírka zákonů č. 114/1992 Sb.), který reagoval na ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny vylučující správní řád bez náhrady. Poukázal mimo jiné na to, že nemožnost uplatnění správního řádu by dávala průchod jinak nepřípustné libovůli správního orgánu bez toho, že by bylo možné uplatnit odpovídající opravné prostředky ve správním řízení či následně ve správním soudnictví. Pro rozpor s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod takové vyloučení správního řádu zrušil.
Tento nález, se kterým nelze než souhlasit, pak rozhodně nebyl ojedinělý. Podobně stanovil například také nález Ústavního soudu ze dne 4. 7. 1996 sp. zn. III. ÚS 226/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu 1995, sv. 5, č. 61 s. 467), který zdůraznil nezbytnost procesní úpravy s odkazem na čl. 36 Listiny základních práv a svobod v případě rozhodování o nepřijetí ke studiu na vysoké škole. Považoval za nezbytné, aby bylo zaručeno právo na spravedlivý proces buď zakotvením speciální procesní úpravy, nebo uplatněním správního řádu.
Legislativní chyba
Důvodem nepřesného znění § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je to, že se zde původně mělo v samostatném písmenu d) odkazovat na aplikaci ustanovení o počítání lhůt, doručování a nákladech řízení ve všech případech, tedy nejen v řízení o stížnosti. V průběhu legislativního procesu však došlo k nepřesnému sloučení písmen c) a d) a vzniku uvedené legislativní chyby, která vzbuzuje mylný dojem, že v písmenu c) uvedená obecná ustanovení správního řádu mimo řízení o stížnosti použít nelze.
Vedle toho, že § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím není vyčerpávající (úplný), není podle mého názoru ani příliš přesný. Například základní zásady činnosti správního orgánu by se díky § 177 odst. 1 správního řádu musely použít v každém případě (i bez výslovného odkazu na ně), protože zákon o svobodném přístupu k informacím sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Zbytečný je rovněž odkaz na uplatnění ochrany proti nečinnosti, protože na tu odkazují přímo tyto základní zásady (srov. § 6 odst. 1 správního řádu). Navíc z logiky věci musí platit (zákon to zde ale neuvádí), že se ustanovení o ochraně před nečinností uplatní pouze tehdy, není-li na nečinnost reagováno jiným způsobem, například postupem podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím.
Uplatnění SŘ na rozhodnutí o odmítnutí žádosti
V podrobnostech bych se chtěl nyní pozastavit u konkrétních případů uplatnění správního řádu, na které § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím pamatuje, resp. které opomíjí. Podle písmene a) tohoto ustanovení se mají (nestanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím jinak) uplatnit ustanovení správního řádu pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti. I když tedy není postup předcházející vydání tohoto rozhodnutí správním řízením ve smyslu části druhé, resp. třetí správního řádu, je zde v případě odmítnutí žádosti o informace vydáváno rozhodnutí. Je tím zaručena přezkoumatelnost tohoto postupu, protože toto rozhodnutí (s náležitostmi podle správního řádu) musí obsahovat mimo jiné též důvody, pro které bylo vydáno.
Náležitosti rozhodnutí
Rozhodnutí o odmítnutí žádosti musí obsahovat náležitosti podle § 68 a § 69 správního řádu. Musí mít proto výrokovou část, odůvodnění a poučení (neuvádění odůvodnění rozhodnutí podle § 68 odst. 4 správního řádu není z povahy věci možné, protože se zde nejedná o plné vyhovění žadateli). Ve výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení žadatele (údaji, které musí být podle § 14 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím na žádosti uvedeny). V odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. V poučení je třeba uvést, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání (rozklad), v jaké lhůtě je možno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhoduje a u kterého správního orgánu se odvolání podává.
Na písemném vyhotovení rozhodnutí se dále uvede označení "rozhodnutí“, označení správního orgánu (povinného subjektu), který rozhodnutí vydal, číslo jednací, datum vyhotovení, otisk úředního razítka, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Podpis oprávněné úřední osoby je na stejnopisu možno nahradit doložkou "vlastní rukou“ nebo zkratkou "v. r.“ u příjmení oprávněné úřední osoby a doložkou "Za správnost vyhotovení:“ s uvedením jména, příjmení a podpisu úřední osoby, která odpovídá za písemné vyhotovení rozhodnutí. Pokud by se na žádost žadatele mělo rozhodnutí doručit elektronicky, vyhotoví úřední osoba, která za písemné vyhotovení rozhodnutí odpovídá, jeho elektronickou verzi s tím, že na místě otisku úředního razítka vyjádří tuto skutečnost slovy "otisk úředního razítka“ a dokument podepíše svým uznávaným elektronickým podpisem. Toto rozhodnutí by se pak oznamovalo podle § 72 správního řádu doručením stejnopisu jeho písemného vyhotovení do vlastních rukou.
Oprava zřejmých nesprávností
Díky § 70 správního řádu by bylo možné provádět rovněž opravu zřejmých nesprávností v písemném vyhotovení rozhodnutí. Je možné tak učinit na požádání žadatele o informace nebo z moci úřední a učiní tak ten správní orgán, který rozhodnutí vydal. Týká-li se oprava výroku rozhodnutí, vydá se o tom opravné rozhodnutí (jako první úkon ve věci). Týká-li se oprava odůvodnění nebo poučení, vydá se o tom opravné usnesení. Právo podat odvolání proti opravnému usnesení anebo opravnému rozhodnutí má pouze ten, kdo jím může být přímo dotčen.
Lhůty pro vydání rozhodnutí a další ustanovení
Protože se správní řád může uplatnit pouze v případě, kdy zákon o svobodném přístupu k informacím nestanoví jinak (a zde tak činí v § 15 ve vazbě na § 14 odst. 5), není možné aplikovat pro tyto případy lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 71 správního řádu. Naopak použitelný by byl například § 75 správního řádu týkající se vyznačování doložky právní moci. Tedy rovněž žadatel o informaci, který obdržel rozhodnutí o odmítnutí své žádosti, si může nechat na doručeném stejnopisu tohoto rozhodnutí vyznačit datum právní moci.
Uplatnění SŘ na odvolací řízení
Skutečnost, že je možné rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informaci napadnout odvoláním, zdůrazňuje již § 16 zákona o svobodném přístupu k informacím. V § 20 odst. 4 písm. b) tohoto zákona se pak odkazuje na nutnost podpůrného použití správního řádu. Podle § 81 a násl. správního řádu by tedy platilo, že napadnout odvoláním je možné výrokovou část rozhodnutí, jednot-livý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení (odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí by bylo nepřípustné). Odvolání musí mít obecné náležitosti podání podle § 37 odst. 2 správního řádu a musí dále obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí.
Odvolací lhůta
Odvolací lhůta činí 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí s tím, že v případě chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení by bylo možné její…
