7.4.2.1 Žalobní systém, příloha 1

7.4.2.1 Žalobní systém, příloha 1

Nepřípustnost žaloby proti rozhodnutí, které nepředstavuje výkon veřejné správy

Dle názoru městského soudu se změny klasifikace při státní zkoušce nelze domáhat, neboť se nejedná o práva a povinnosti studenta, nýbrž o hodnocení jeho znalostí. Fakticky samozřejmě nelze zabránit tomu, aby nespokojený student projevil nesouhlas s hodnocením svých znalostí, tj. klasifikací, a podal si stížnost k funkcionáři vysoké školy, jak to učinil stěžovatel. Vyřízení takové stížnosti je pak písemným stanoviskem představitele školy, není však úkonem, kterým by bylo rozhodováno o konkrétních právech či povinnostech stěžovatele.

Jádrem sporu je v daném případě rozhodnutí zkušební komise ze dne 16. 10. 2006, které nebylo nijak odůvodněno, a v této souvislosti stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 8 As 26/2006 – 71, kterým bylo přezkoumáno rozhodnutí vydané taktéž v rámci výchovně vzdělávacího procesu a vzdělávací subjekt pouze formálně (ale alespoň nějakým způsobem) zdůvodnil nepřijetí žalobkyně ke studiu. V jeho případě se sice nejedná o zkoušku nutnou k přijetí ke studiu, ale o závěrečnou zkoušku, která má však dle stěžovatele stejně zásadní (ne-li zásadnější) význam pro jeho další život.

Podle zákona o vysokých školách je vysoká škola právnickou osobou a rozlišuje se na dva typy: univerzitní nebo neuniverzitní. V souzené věci se jedná o vysokou školu univerzitního typu, která je jako veřejná vysoká škola zřízena zákonem o vysokých školách, jenž upravuje jak samosprávu, tak i veřejnou správu na úseku vysokého školství.

S konáním každé zkoušky přitom není spojeno pouze její ohodnocení, ale zákon s konáním zkoušky spojuje také subjektivní veřejné právo studenta na to, aby daná zkouška proběhla za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem, přičemž tomuto právu studenta odpovídá povinnost vysoké školy stanovené podmínky dodržet. V tomto kontextu lze v kontrole jejich dodržení spatřovat výkon státní správy. Jinými slovy veřejná vysoká škola, resp. její orgán rozhodující ve věci dodržení podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem pro konání státní zkoušky je vykonavatelem veřejné správy, která na něho byla přenesena právě prostřednictvím akreditace daného studijního programu a registrace vnitřních předpisů, včetně studijního a zkušebního řádu.

Rozhodování ve věci dodržení stanovených podmínek během zkoušky se tedy nepochybně týká rozhodování o právech a povinnostech studenta, na které se vztahuje ustanovení § 68 zákona o vysokých školách; to znamená, že pokud student v tomto směru podá žádost, musí být o této žádosti rozhodnuto a student o tom musí být prokazatelně uvědoměn (§ 68 odst. 1 a 2 uvedeného zákona). Příslušný orgán vysoké školy přitom rozhoduje jako orgán veřejné správy.

Dle Nejvyššího správního soudu je proto nutné vnímat veřejnou vysokou školu jako právnickou osobu svého druhu s charakteristickými rysy veřejnoprávní korporace, a to právě s ohledem na výše zmíněné smíšené formy činnosti představující jednak státní správu a jednak korporativní veřejnou samosprávu v oblasti výzkumu a výuky. Veřejná vysoká škola, resp. její orgány rozhodující o právech a povinnostech studentů vystupují nikoli nezávisle na svém charakteru veřejné korporace, ale právě z důvodu svého charakteru veřejné korporace, tedy jako nositelé pravomocí. Adresáti jejich veřejnoprávního působení jsou potom dotčení studenti, kteří se proti takovým rozhodnutím mohou bránit, neboť nelze akceptovat, aby se v tomto ohledu veřejná vysoká škola vymkla jakékoliv kontrole a svému účelu, k jehož plnění je zavázána státu, jakožto primárnímu nositeli vrchnostenské pravomoci.

V obecné rovině má tedy rozhodnutí ve věci dodržení podmínek (stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem) pro konání státní zkoušky charakter rozhodnutí ve věcech veřejné správy, které podléhá přezkumu ve správním soudnictví. Městský soud proto pochybil, pokud v části svého odůvodnění dospěl k opačnému závěru.

Skutečnost, zda se jedná o problematiku týkající se přijímacího řízení či problematiku zákonného průběhu zkoušky, přitom není rozhodná. Rozhodné je i s ohledem na ratio decidendi výše citovaného rozhodnutí Ústavního soudu pod sp. zn. I. ÚS 620/2000, že v obou zmíněných případech lze vycházet z autoritativní povahy rozhodnutí rektora, resp. děkana. Ten zde vystupoval jako nositel pravomoci propůjčené státem vysoké škole jako veřejnoprávní korporaci, což je pro posuzovanou věc podstatné.

Za situace, kdy děkan veřejné vysoké školy rozhoduje v postavení orgánu veřejné správy, je z povahy věci nutné, aby své rozhodnutí odůvodnil, bez ohledu na to, zda dané rozhodnutí spadá do zákonem taxativně vyjmenovaných případů, kdy je třeba rozhodnutí o žádosti studenta odůvodnit a kdy jsou proti zamítavému vyřízení žádosti připuštěny opravné prostředky (§ 68 odst. 3 a 4). Pokud by tomu bylo naopak, postrádal by soudní přezkum rozhodnutí svůj smysl a napadené rozhodnutí by bylo nutné pro nepřezkoumatelnost zrušit, neboť by v řízení před soudem – při neznalosti důvodů či úvah, jimiž se děkan při posuzování dané věci řídil – nebylo co přezkoumávat; nehledě na to, že nedostatečné odůvodnění svým způsobem eliminuje i smysluplný výkon práva na podání žaloby podle soudního řádu správního.

Současně je zde i ústavní rovina celého problému, neboť právo na řádné odůvodnění a jemu odpovídající povinnost správního orgánu je jedním ze základních principů materiálního právního státu, kterým je respektování zásady předvídatelnosti zákona, právní jistoty a vyloučení prostoru pro případnou svévoli ze strany exekutivní moci, respektive rozhodujících správních orgánů. Zásadu zákazu libovůle Ústavní soud formuloval v několika svých rozhodnutích tak, že jedním z principů, představujícím součást práva na řádný proces a vylučujícím libovůli při rozhodování, je nezbytná návaznost mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997, sp. zn. III. ÚS 271/97, publikovaný pod č. 24 Sb. n. u. US, svazek 7, str. 153).

Podstatná pro posouzení předmětu sporu v nyní projednávané věci je však otázka jiná, a to otázka přezkumu rozhodnutí děkana ve věci klasifikace státní zkoušky.

Zákon o vysokých školách nestanoví, že student má právo na úspěšné vykonání zkoušky a z toho plynoucí právo žádat o změnu klasifikace udělené při státní zkoušce. Zjednodušeně řečeno student při konání státní zkoušky nemá právo na "výsledek“, ale na "řádný proces“ s ní související, který je primárně určován podmínkami danými studijním programem, resp. studijním a zkušebním řádem. "Řádný proces“ garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi studenty za obecným způsobem stanovených podmínek.

Hodnocení vědomostí uplatněných studentem u zkoušky náleží pouze zkušební komisi, před níž ji student koná, jak ostatně stěžovateli ve svém rozhodnutí z 5. 12. 2006 sdělil děkan Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze. Jak již bylo výše uvedeno, právo na vzdělání v sobě (bez dalšího) negarantuje právo na dosažení určité úrovně vzdělání. To je, zvláště u vysokoškolského vzdělání, jakožto nejvyšší formy vzdělání, podmíněno řadou faktorů, včetně vědomostí studenta, které jsou výslednicí jeho předchozí přípravy a pedagogické činnosti vysoké školy a které lze zvláště při ústní formě zkoušek zpětně jen obtížně hodnotit, a to tím spíše, že hlediska odborná mohou převážit nad právními. V tomto směru tedy Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že klasifikací státní zkoušky jsou hodnoceny vědomosti studenta, které nemohou být podrobeny soudnímu přezkumu.

Princip přezkumu (státních) zkoušek na vysoké škole nespočívá a ani spočívat nemůže v přezkumu vědomostí uplatněných studentem při výkonu zkoušky a přezkumu tomu odpovídajícího ohodnocení ze strany zkoušejícího, nýbrž v přezkumu zákonnosti těch postupů, které lze ve smyslu shora uvedeného podřadit pod výkon státní správy.

V závislosti na zjištěném porušení podmínek "řádného procesu“ stanovených pro konání státní závěrečné zkoušky (či jiné zkoušky) by bylo možné např. z důvodu neúplného či chybného obsazení zkušební komise, případně jiného porušení pravidel stanovených právními či studijními předpisy, rozhodnout o anulaci příslušné zkoušky (práva studenta by byla obnovena analogicky v souladu s § 68 odst. 5 zákona o vysokých školách).

V souzené věci však stěžovatel dovozoval dotčení svých práv od výsledku své státní zkoušky, tj. dotčení svých zákonných veřejných práv spatřoval v klasifikaci "neprospěl“ a žádal její změnu na "prospěl“, a to jak ve své žádosti, tak v následné žalobě podané městskému soudu dne 8. 2. 2007, tj. poslední den běhu dvouměsíční lhůty, započaté doručením shora uvedeného přípisu děkana ze dne 5. 12. 2006. V této souvislosti je nutno připomenout, že u stěžovatele nedošlo k přerušení státní zkoušky ve smyslu ustanovení čl. 19 odst. 2 Studijního a zkušebního řádu, a proto důvody, pro které byl student klasifikován známkou "neprospěl“, nemusely být v protokolu o průběhu státní zkoušky výslovně uváděny. Následná žádost stěžovatele a replika děkana prostřednictvím proděkana pro magisterský studijní program již byly za situace, že se nejednalo o rozhodování ve smyslu § 68, z hlediska striktně právního nadbytečné (viz výše), byť replika děkana byla samozřejmě projevem základní zásady správního řízení, podle níž správní orgány mají povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc (§ 4 odst. 1 in fine správního řádu).

Nejvyšší správní soud i přes výše uvedené (dílčí) nesprávné odůvodnění městského soudu dospěl ke stejnému závěru jako městský soud, že v souzené věci možnost věcného přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí děkana ve věci klasifikace u státní zkoušky dána nebyla. Vědomosti uplatněné studentem při výkonu zkoušky nepodléhají přezkumu ve správním soudnictví.

K vymezení žalobních bodů ve správním soudnictví

Smyslem a účelem toho, aby v žalobě byl uveden alespoň jeden žalobní bod, je především vymezit obsah soudního přezkumu, tj. jaké skutkové a právní otázky má soud posuzovat z hlediska žalobcem tvrzené nezákonnosti správního rozhodnutí. Značná variabilita právních vztahů pak vede k základnímu požadavku, aby konkrétní případ žalobního žádání pak soudy poměřily také zásadami právního státu, zejm. volného přístupu k soudu, jehož úkolem je ochrana subjektivních (veřejných) práv.

Zásada volného přístupu k soudu není ale neomezená a bezbřehá, protože její ničím neomezené uplatňování může vést k újmě na týchž právech jiných osob či obecného zájmu. Proto je třeba současně zdůraznit, že správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční a koncentrační; od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy oprávněně žádá procesní zodpovědnost. Soud za něj nesmí nahrazovat jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě vady napadeného správního aktu. Proto také musí vymezení žalobního bodu – a setrvání na těchto mezích i v dalších fázích řízení – garantovat zásadu rovnosti účastníků řízení; stanoví tak i žalovanému meze jeho obrany, tedy to, k čemu se má vyjádřit a k čemu má předložit protiargumenty.

Jestliže žalobní bod těmto požadavkům vyhovuje, je projednání způsobilý v té míře obecnosti, v níž je formulován, a případně – v mezích této formulace – v průběhu řízení dále doplněn. K tomu je ale třeba dodat, že míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod – byť i vyhovující – obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.

Za žalobní bod je možné považovat každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu považuje za nezákonné. Jinými slovy, náležitost žaloby dle § 71 odst. 1 písm. d) SŘS je splněna, pokud jsou z tvrzení žalobce seznatelné skutkové děje a okolnosti individuálně odlišitelné od jiných ve vztahu ke konkrétnímu případu žalobce, jež žalobce považoval za relevantní k jím domnělé nezákonnosti správního rozhodnutí; právní důvody nezákonnosti (či nicotnosti) napadeného správního rozhodnutí pak musí být tvrzeny alespoň tak, aby soud při aplikaci obecného pravidla, že soud zná právo, mohl dostatečně vymezit, kterým směrem, tj. ve vztahu k jakým právním předpisům bude směřovat jeho přezkum.

Bude-li žaloba podaná v zákonné lhůtě pro podání žaloby obsahovat žalobní bod alespoň ve shora vymezené míře konkrétnosti, vznikne vždy krajskému soudu procesní povinnost postupovat podle § 37 odst. 5 SŘS, tj. vyzvat žalobce k odstranění vad žaloby tak, aby mohla být věcně projednána.

Lhůta stanovená v § 71 odst. 2 větě druhé a třetí SŘS dopadá nejen na případy, kdy žalobce doplní vedle již obsažených další žalobní bod, ale i na případy, kdy v žalobě neuvedl žalobní bod žádný; jen v těchto případech uplyne zákonná lhůta (§ 72 odst. 1 SŘS) marně, ve všech ostatních případech je na místě postup dle § 37 odst. 5 SŘS. Koncentrace žalobních bodů daná lhůtou pro jejich uplatnění nemůže být vykládána tak, že pro žalobce vytváří překvapivé situace a vysokou míru nejistoty o tom, co ze svých námitek proti žalobou napadenému rozhodnutí se mu podařilo procesně účinným způsobem uplatnit, a co nikoli. Účelem lhůty k uplatnění žalobních bodů je totiž toliko časové fixování základního rozsahu toho, co bude předmětem soudního přezkumu správního rozhodnutí, tak, aby byla zajištěna patřičná míra právní jistoty účastníků řízení a rychlost řízení.

Procesní podmínky a důvodnost žaloby v řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu

Ve správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodovat ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. § 103 OSŘ podpůrně za použití § 64 SŘS). Jsou chápány jako podmínky přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu.

Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popř. též plnou moc zmocněnce v případě zastoupení. Úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými podmínkami – překážkou litispendence a překážkou věci rozsouzené. Dalšími okolnostmi, které obvykle brání věcnému projednání návrhu (žaloby) ve správním soudnictví, jsou opožděnost (předčasnost) žaloby, podání návrhu zjevně neoprávněnou osobou, nepřípustnost.

Specifickým důvodem, jenž vylučuje další postup v řízení, jsou neodstraněné vady žaloby (§ 37 odst. 5 SŘS). Jsou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl zabývat její důvodností. K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba osobou k tomu oprávněnou a pokud pokračování v řízení nebrání neodstraněné vady žaloby nebo nedostatek podmínek řízení.

Ustanovení § 79 odst. 1 SŘS pod nadpisem "ochrana proti nečinnosti správního orgánu“ a "žalobní legitimace a účastníci řízení“ stanoví, že ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.

Ustanovení § 79 SŘS vymezuje okruh tvrzení, která musí žalobce uplatnit, aby jeho procesní úkon (žaloba) měl zamýšlené účinky, tj. dal vzniknout příslušnému procesně-právnímu vztahu, a vedl soud k rozhodnutí směřujícímu k ochraně veřejného subjektivního práva, v daném případě práva na vydání rozhodnutí či osvědčení správního orgánu. V průběhu řízení se poté zkoumá, zda žalobce tvrzenou věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl, resp. zda se žalovaný tvrzené nečinnosti dopustil, zda je tedy skutečně věcně pasivně legitimován. V tomto smyslu je třeba institut aktivní legitimace chápat v tradičním pojetí jako oprávnění vyplývající z hmotného práva; má ji ten z účastníků, komu svědčí právo nebo povinnost, o něž se v řízení jedná.

Posouzení toho, zda je správní orgán nečinný ve smyslu § 79 SŘS, je tedy otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoliv otázkou existence podmínek řízení.

Ústavní soud, nález ze dne 13. dubna 2011, uveřejněný pod č. 130/2011 Sb.

Procesní způsobilost ve správním soudnictví

Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu se neztotožnil s názorem dosud zastávaným v rozhodování tohoto soudu, podle nějž "je-li účastník řízení omezen ve způsobilostí k právním úkonům ve věcech pracovněprávních, nemusí být v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu zastoupen opatrovníkem“. Tento právní názor je totiž v rozporu s jednoznačným zněním ustanovení soudního řádu správního, podle nějž procesní způsobilostí v řízení ve správním soudnictví je nadán jen ten účastník řízení, který není ve způsobilosti k právním úkonům nijak omezen.

Ustanovení § 33 odst. 3 věty první, které bylo v nezměněné formulaci od samého počátku součástí zákona č. 150/2002 Sb., zní: "Účastník je způsobilý samostatně činit v řízení úkony jen jestliže má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu.“

Nejvyšší správní soud poukázal na neodůvodněnou ojedinělost dané úpravy v českém soudnictví s tím, že zrušení napadeného ustanovení nezpůsobí žádné potíže, neboť při jeho odstranění bude možné postupovat podle občanského soudního řádu. Občanský soudní řád stanoví, že každý může před soudem jako účastník samostatně jednat v tom rozsahu, v jakém má způsobilost vlastními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti. Není-li zastoupena fyzická osoba, která jako účastník řízení nemůže před soudem samostatně jednat, ustanoví jí předseda senátu opatrovníka, je-li tu nebezpečí z prodlení. Jinou osobu než advokáta lze ustanovit, jen jestliže s tím účastník souhlasí. Opatrovník pak vystupuje, nerozhodl-li soud jinak, v řízení před soudy všech stupňů. Ustanovený opatrovník má stejné postavení jako zástupce na základě procesní plné moci a byl-li opatrovníkem ustanoven advokát, má stejné postavení jako advokát, jemuž účastník udělil plnou moc.

Ve světle účelu a dopadů napadeného ustanovení je zřejmé, že toto ustanovení nesleduje legitimní účel, resp. nejde o prosazení cíle, který je nezbytný pro svobodnou demokratickou společnost, neboť není zaručena spravedlivá rovnováha mezi zajištěním zájmů společnosti na straně jedné a respektem vůči zaručeným právům a svobodám jednotlivce na straně druhé. Osoba definovaná právní subjektivitou má právo na svobodné jednání, a proto brání-li veřejná moc aplikací napadeného ustanovení v uplatnění její procesní způsobilosti, nelze takový postup shledat souladným s cílem, který je ve svobodné a demokratické společnosti nezbytný.

S přihlédnutím k aktuálnímu vnímání otázky procesní způsobilosti Ústavním soudem a Evropským soudem pro lidská práva, z komparace aktuální právní úpravy procesní způsobilosti v jednotlivých předpisech podústavního práva i z Nejvyšším správním soudem provedeného rozboru celé věci jednoznačně plyne, že napadené ustanovení je v rozporu s principem proporcionality i s maximou, podle níž zásahy do práv musí odrážet specifika každého jednotlivého případu.

Za situace, kdy ústavně konformní interpretace napadeného ustanovení není možná, Ústavní soud konstatuje, že tak přetrvává protiprávní stav spočívající v tom, že osobám, u kterých byla omezena způsobilost k právním úkonům, je bráněno v jejich procesní způsobilosti v soudním řízení správním podle zákona č. 150/2002 Sb., i když jejich omezení na právech se nijak nedotýká daného soudního řízení. Takový závěr vyplývá nepochybně i z role správního soudnictví, které má jako jedno z nejdůležitějších poslání ochranu práv jednotlivce při jeho kontaktu se správními orgány.

Ústavní soud proto ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, zrušil ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu

Je neudržitelnou taková interpretace ustanovení § 65 odst. 1 SŘS, která omezuje přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje v každém jednotlivém případě hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil. Vyskytují se totiž poměrně zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce, a přesto žádné právo striktně vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně neurčil. Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiňovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: Jednak se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce vůbec nedotýkají, jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní nárok.

Ze všech těchto příčin nelze § 65 odst. 1 SŘS vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.

Konstrukce ustanovení § 65 odst. 1 SŘS (na rozdíl od odst. 2 stejného ustanovení) nutně nevyžaduje předchozí účastenství žalobce ve správním řízení. Z hlediska aktivní legitimace k podání žaloby proto není určující, zda s dotčeným subjektem bylo jednáno jako s účastníkem správního řízení, nýbrž, zda vydaným rozhodnutím byla dotčena jeho právní sféra ve shora popsaném smyslu.

Zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně

Soud je oprávněn i ke zrušení rozhodnutí, jež předcházelo konečnému rozhodnutí; soudní řád správní ovšem jako podmínku tohoto postupu stanoví, že tu jsou okolnosti jej odůvodňující. Tyto okolnosti zákon blíže nespecifikuje, ovšem to, že zákon stanoví tento postup jako výjimečný, znamená, že úvaha krajského soudu není neomezená; vždy musí být opřena o okolnosti, pro které je třeba, aby bylo zrušeno současně i rozhodnutí prvostupňové.

Soudy dosud tuto úvahu opíraly zejména o zjištění, že správní rozhodnutí vůbec nemělo být vydáno, v některých případech však i o tvrzení, že zjištěné vady jsou natolik závažné a provázejí správní řízení od jeho počátku, že je třeba, aby řízení proběhlo celé znovu.

Vždy je tento postup důvodný, pokud správní rozhodnutí vůbec nemělo být vydáno, např. proto, že k tomu nebyly splněny podmínky stanovené hmotně právním předpisem, typicky došlo-li k zániku práva z důvodů prekluze nebo že daňová povinnost vůbec nevznikla.

V těchto případech totiž nepřichází v úvahu, aby žalovaný po zrušení jeho rozhodnutí mohl v řízení pokračovat a vady prvostupňového rozhodnutí sám odstranit; mohl by pouze zrušit prvostupňové rozhodnutí a řízení případně zastavit. Krajský soud zde přímým zrušením rozhodnutí prvostupňového nahrazuje rozhodnutí žalovaného, které by bez jakéhokoliv doplnění řízení nemohlo vyznít jinak.

Jinak je tomu v případě procesních vad nebo v případě nesprávného právního názoru vysloveného v rozhodnutí žalovaného. Krajský soud k žalobě zkoumá zákonnost rozhodnutí a postupu v předchozím řízení jak prvostupňového, tak i odvolacího orgánu. Skutečnost, že žalobou lze napadnout pouze konečné správní rozhodnutí, vychází ze zásady subsidiarity soudního přezkumu, totiž že k odstranění vad, kterých se dopustil správní orgán I. stupně, má v prvé řadě dojít uvnitř samotného správního řízení, typicky v rámci řízení odvolacího.

Pokud se procesní vady nebo nesprávný právní názor vyskytují již v řízení před správním orgánem I. stupně, je na odvolacím orgánu, aby je napravil. Neučiní-li tak z podnětu podaného odvolání, bývá zpravidla žaloba napadající konečné rozhodnutí pro tuto vadu úspěšná.

Zruší-li krajský soud ve smyslu § 78 odst. 3 SŘS správní rozhodnutí obou stupňů, nahrazuje tím vlastně činnost odvolacího správního orgánu, což může v konkrétním případě přispět ke zrychlení dalšího správního řízení; krajský soud tak namísto odvolacího orgánu zruší rozhodnutí správního orgánu I. stupně a fakticky, byť prostřednictvím odvolacího orgánu, neboť pouze ten je účastníkem soudního řízení (§§ 69, 78 odst. 4 SŘS), mu věc vrátí k dalšímu řízení.

Popisovaný postup nepřichází tedy v úvahu při nezbytnosti změny právního názoru, která si jinak doplnění řízení nevyžaduje. Tam totiž odvolací orgán v mezích procesního předpisu, podle nějž se řízení vede, prvostupňové rozhodnutí změní sám. Obecně daná pravomoc krajského soudu zrušit podle okolností nejen odvolací rozhodní, ale i rozhodnutí orgánu I. stupně, je tak nutně spjata s možnostmi procesní úpravy správního řízení, jehož zákonnost se přezkoumává, a to jen tehdy, kdy celé řízení bylo provázeno procesními pochybeními. Zde jsou jednoznačně naplněny podmínky pro současné zrušení prvostupňového rozhodnutí jen v případě, že procesní vady nejsou v dalším řízení vůbec odstranitelné, např. za situace, kdy důkazy nezbytné pro rozhodnutí již nejsou objektivně proveditelné.

V ostatních případech procesních vad krajský soud váží, zda je na místě, aby tyto vady byly odstraněny v odvolacím řízení, či zda další správní řízení přesahuje svým rozsahem možnosti doplnění v rámci odvolacího řízení. Jeho úvaha však musí vycházet nejen z rozsahu vad a snahy o urychlení dalšího postupu, ale také z toho, zda zrušení prvostupňového rozhodnutí spojené s pokračováním řízení umožňuje příslušný procesní předpis.

Možnost zrušení prvostupňového rozhodnutí totiž není výslovnou pravomocí soudu odhlížející od procesního prostředí; krajský soud sám je oprávněn za odvolací orgán uvážit, zda řízení lze doplnit a vady odstranit v rámci odvolacího řízení či v rámci řízení před správním orgánem I. stupně. To však předpokládá, že procesní správní předpis umožňuje, aby správní rozhodnutí I. stupně bylo zrušeno, aniž by to mělo za následek nemožnost pokračovat v řízení. Soud totiž nemůže dostat správní orgán I. stupně do jiné situace než odvolací orgán.

Přezkum rozhodnutí o nařízení obnovy správního řízení

Do práv a povinností žalobce zasahuje takové rozhodnutí o nařízení (povolení) obnovy řízení, u nějž má smysl pojmově hovořit o jeho odkladném účinku, tedy pokud se má obnova týkat řízení, v němž bylo vydáno právě rozhodnutí, jehož vykonatelnost nebo jiné právní účinky mohou být odloženy.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v této souvislosti hovoří o vykonatelnosti rozhodnutí v širším slova smyslu, tedy nezužuje tento pojem pouze na exekuční proveditelnost rozhodnutí ve smyslu nuceného výkonu rozhodnutím založené povinnosti.

Tento pojem naopak musí zahrnout i případy, kdy subjektivní právo, rozhodnutím založené či autoritativně deklarované, vykonává subjekt práva sám ve svůj prospěch. Veřejná moc v takovém případě sama nepečuje o to, aby právo (na rozdíl od povinnosti) bylo vykonáno, ale poskytuje ochranu proti tomu, kdo by z rozhodnutí oprávněného ve výkonu jeho práva rušil.

Proto i odkladný účinek, jenž nastane ze zákona při nařízení nebo povolení obnovy řízení, nesistuje pouze exekuční proveditelnost, tj. vykonatelnost v užším slova smyslu, ale v případech právě zmíněných zasahuje právní sféru oprávněného potud, že právo, které je dosud pod sankcí veřejné moci vykonávané, vykonávat nadále nelze.

Tohoto závěru se nedotýká ani skutečnost, že původní opravňující rozhodnutí je i nadále v právní moci a bude nebo může být odstraněno teprve v rámci řízení obnoveného, a to vydáním nového rozhodnutí o věci samé.

Z těchto důvodů rozšířený senát uzavřel, že byla-li nařízena (povolena) obnova řízení, ve kterém bylo původně vydáno opravňující rozhodnutí (např. souhlas, schválení, povolení, koncese), dochází k zásahu do práva oprávněného subjektu. Takový zásah spočívá v tom, že oprávněný subjekt od právní moci nařízení (povolení) obnovy nemůže své právo vykonávat.

Jinými slovy, nastal-li s nařízením (povolením) obnovy řízení odkladný účinek, bude při případném podání žaloby podmínka "zásahu do práva“ ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS splněna a žalobní legitimace toho, do jehož práva bylo takto zasaženo, zde bude dána.

Uvedené závěry se ovšem podle rozšířeného senátu neuplatní tam, kde u nařízení (povolení) obnovy řízení nepřichází odkladný účinek pojmově vůbec v úvahu. Půjde zde o případy, kdy se rozhodnutí vydané v řízení, jež má být předmětem obnovy, vůbec nevykonává (ani exekučně, ani vlastní činností účastníka řízení). Do této kategorie rozšířený senát výslovně zařadil rozhodnutí, jímž se odnímá dříve udělené oprávnění, a také tzv. "negativní“ rozhodnutí, jímž se zamítá určitá žádost účastníka řízení. Právní účinky takových rozhodnutí nastaly již jejich právní mocí, žádný další úkon k nástupu právních účinků není třeba a nařízením či povolením obnovy se na tomto právním stavu nic nezměnilo.

Osvobození od soudních poplatků

Podle § 138 odst. 1 OSŘ může předseda senátu přiznat účastníkovi zcela nebo zčásti osvobození od soudních poplatků, odůvodňují-li to poměry účastníka a nejde-li o svévolné nebo zřejmě bezúspěšné uplatňování nebo bránění práva. Uvedené ustanovení vyložil Ústavní soud ve světle čl. 36 odst. 1 Listiny v nálezu ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. IV. ÚS 289/03, jednoznačně tak, že "k tomu, aby soud mohl osvobodit účastníka řízení od zaplacení soudního poplatku, musí být současně splněny dvě podmínky, a to nepříznivá finanční situace a pravděpodobnost úspěchu v daném řízení na straně žadatele. Jen v tomto rozsahu může soud hodnotit oprávněnost žádosti.“

S ohledem na judikaturu Ústavního soudu je nutno vykládat i obdobné ustanovení procesního předpisu, jímž se řídí správní soudnictví. Podle § 36 odst. 3 věty první SŘS účastník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost usnesením předsedy senátu osvobozen od soudních poplatků. Soudní řád správní tedy ještě explicitněji než občanský soudní řád stanoví v rovině podmínek pro osvobození od soudních poplatků týkajících se majetku jedině to, že účastník musí "nemít dostatečné prostředky“.

Uvedené ustanovení nelze vyložit jinak než jako pravomoc soudu k prověření objektivní situace (zjištění, zda účastník má, nebo nemá dostatečné prostředky), nikoli však jako pravomoc k prověření, z jakých příčin se tak stalo (tj. k prověření "subjektivní stránky“ nemajetnosti). Příčiny nemajetnosti jsou totiž pro rozhodnutí o osvobození od soudních poplatků zásadně irelevantní, neboť zákonodárce je jako kritérium pro posouzení nestanoví. Jinak řečeno, i kdyby účastník neměl dostatečné prostředky proto, že se nechoval zodpovědně (např. rezignoval na výdělečnou činnost, ač jí byl schopen), nelze mu za situace, kdy dostatečné prostředky vskutku objektivně nemá, zásadně dobrodiní § 36 odst. 3 SŘS odepřít (samozřejmě jen za předpokladu, že i další kumulativně stanovené podmínky jsou splněny).

Slovo "může“ užité v § 36 odst. 3 větě první SŘS ovšem dává soudu určitý, byť ve světle judikatury Ústavního soudu poměrně nevelký, prostor pro uvážení. Soudní uvážení se musí řídit stejnými pravidly jako uvážení správní, tj. zejména se musí vyvarovat libovůle, rozlišovat mezi různými případy na základě racionálních, logických a nediskriminačních kritérií a posuzovat obdobné případy obdobně a různé případy různě. Tato povinnost při soudním uvážení plyne z principu materiálního právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Znamená to, že budou-li podmínky podle § 36 odst. 3 věty prvé a věty druhé SŘS splněny, pravidelně to povede k osvobození od soudních poplatků, a to v míře, která bude odpovídat majetkové nouzi účastníka řízení. Je proto žádoucí účastníka osvobodit jen částečně, lze-li po něm spravedlivě požadovat, aby byť jen z určité části svoji poplatkovou povinnost splnil.

Neosvobození bude za splnění podmínek výjimkou z pravidla, pro kterou musí existovat vážné skutkové důvody, které je soud v rámci odůvodnění svého uvážení povinen přezkoumatelně vyložit, přičemž vždy musí mít na paměti, že základním smyslem a účelem uvedeného ustanovení je zajistit rovný přístup všech osob k soudní ochraně, tj. výkon ústavně zaručeného základního práva.

Soud ovšem může (a musí) důkladně prověřit, zda nemajetnost účastníka je skutečná, a nikoli toliko zdánlivá, předstíraná, simulovaná. Musí tedy vyloučit eventualitu, že účastník ve skutečnosti dostatečné prostředky má, avšak soudu předstírá, že nikoli (např. pokud by účastník-fyzická osoba užíval majetek rodinných příslušníků nebo jiných osob tak, že by z rozhodných okolností bylo patrné, že ekonomickou kontrolu nad tímto majetkem má on, i když právně mu nepatří).

Ustanovení o nedostatku prostředků se netýká toliko formální vlastnické a majetkové kapacity účastníka, nýbrž zahrnuje i sféru materiálních zdrojů, které účastník ovládá fakticky, byť nikoli právně. Zahrnuje tedy všechny prostředky, které účastník má k dispozici na základě faktických vztahů či faktických okolností tak, že jimi může disponovat podobně, jako kdyby byl jejich vlastníkem či majitelem.

Ve světle výše uvedených pravidel nutno hledět na všechny potenciální účastníky soudního řízení vedeného podle SŘS, tj. jak na osoby fyzické, tak na osoby právnické. České právo vychází z koncepce právní existence právnické osoby. Ačkoli lze mít za to, že "přirozeně“ právnická osoba neexistuje, neboť jde "jen“ o strukturu tvořenou osobami anebo majetkem a soustavou vztahů právních i faktických, která se navenek i dovnitř sebe sama jeví jako jsoucí bytost, právo právnické osobě existenci přiznává a vnímá ji zásadně jako entitu existující nezávisle na fyzických osobách ji ovládajících. V rovině normativní (a tedy i v rovině procesních práv) je proto nutno s právnickou osobou zacházet stejně jako s osobou fyzickou, leda by právo ve zvláštních případech stanovilo, že tomu má být jinak.

Součástí zkoumání existence dostatečných prostředků však musí být i prověření, zda právnická osoba jejich nedostatek ve skutečnosti nepředstírá. Indicií takového předstírání právě vzhledem k odlišnostem podstaty právnických osob od osob fyzických zpravidla bude dlouhodobější fungování právnické osoby bez přiměřeného formálního majetkového zázemí. Jestliže právnická osoba dlouhodoběji funguje v souladu s účelem (cílem), pro který byla založena či který je předmětem její činnosti, aniž by ovšem byla schopna takové fungování zabezpečit ze zdrojů, které má sama právně k dispozici, je to indicií, že ve skutečnosti ekonomické zázemí takové osoby tvoří lidé podílející se přímo či nepřímo, zjevně či skrytě na její činnosti.

Takové dlouhodobé fungování tedy naznačuje, že skutečné ekonomické možnosti dané právnické osoby jsou větší než rozsah majetku, který jí (formálně) právně patří, a že ve skutečnosti netrpí nedostatkem prostředků, neboť žádná právnická osoba nemůže jako skutečně samostatná entita dlouhodobě existovat bez dostatečného majetkového zázemí pokrývajícího náklady na její činnost.

Důkazní břemeno k prokázání, že nemá dostatek prostředků, nese účastník řízení. V případě, že v řízení vyjdou najevo výše uvedené indicie, je proto na právnické osobě, aby prokázala, že fakticky nedisponuje prostředky formálně vlastněnými někým jiným, zejména pak fyzickými osobami podílejícími se na její činnosti či jinými právnickými nebo fyzickými osobami, s nimiž ji pojí faktické vztahy. Jelikož nelze po nikom požadovat prokázání negativní skutečnosti, bude na právnické osobě, aby podrobně osvětlila všechny relevantní aspekty své činnosti a popsala, z čeho jsou financovány a jak vysoké faktické náklady vyžadují.

I kdyby právnická osoba unesla výše popsané důkazní břemeno, bude zpravidla na místě odepřít jí na základě soudního uvážení dobrodiní osvobození od soudních poplatků, bude-li model jejího fungování založený vědomě na tom, že určitý typ obvyklých nákladů na svoji činnost, s jejichž vynakládáním vzhledem k povaze této činnosti musí zásadně počítat, eliminuje tím, že své poměry (tedy způsob vyřizování činností a financování potřeb) nastaví tak, aby delší dobu setrvávala ve stavu bez dostatečných prostředků.

Přesně taková situace by nastala u občanského sdružení zabývajícího se účastí ve správních a soudních řízeních zejména v oblasti ochrany životního prostředí či kulturních nebo urbanistických hodnot, které by administrativní a odbornou agendu s tím spojenou zajišťovalo prací svých členů či příznivců anebo účelově vázanými příspěvky (granty apod.) nepoužitelnými na úhradu soudních či správních poplatků, avšak spoléhalo na to, že vzhledem k nedostatku majetku bude vždy od těchto poplatků osvobozováno.

Nebudou-li tedy pro výše popsaný model fungování právnické osoby existovat zvláštní legitimní důvody, nutno jej zásadně považovat za zneužití práva daného ustanovením § 36 odst. 3 SŘS. Soud proto dobrodiní plynoucí z uvedeného ustanovení za takové situace zpravidla odepře.

Rozvoj občanské společnosti a v jeho rámci i podpora neziskových aktivit zaměřených na občanskou kontrolu nejrůznějších veřejnoprávních řízení je jistě ústavně žádoucím cílem (viz preambule Ústavy), který může jako teleologický argument podstatně ovlivnit výklad procesního předpisu. Při výkladu § 36 odst. 3 SŘS však uvedený teleologický argument musí ustoupit jinému argumentu podstatně silnější ústavní relevance, a sice požadavku zajištění skutečné rovnosti přístupu jedinců (fyzických a právnických osob resp. právnických osob všeho druhu) k soudu. Přijetí uvedeného argumentu by vedlo…