7.4.2 Žalobní systém

7.4.2 Žalobní systém

prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.

Soudní řízení je zahájeno dnem, kdy soudu došla žaloba. Žalobní právo je nepochybně mostem, po němž musí přejít každý, kdo chce využít svého základního práva na účinnou soudní ochranu před špatným výkonem veřejné správy.

Správní žaloba může být vymezena tak, že jde o nástroj, který otevírá cestu k soudu osobám, jež mohou být postiženy či ohroženy protiprávním chováním vykonavatelů veřejné správy.

Soudní ochranu týkající se výkonu správních kompetencí poskytují jak soudy jednající ve správním soudnictví, tak soudy rozhodující v občanském soudním řízení.

Rozvinuté systémy správního soudnictví obvykle operují s bohatou varietou žalob. Soustředíme-li se nyní na českou situaci, pak inovace části páté OSŘ jakož i SŘS vyústily z původně jednotné formy do čtyř podob správní žaloby. Je nutno rozlišovat:

• substituční žalobu,

• žalobu proti rozhodnutí,

• žalobu proti nečinnosti,

• žalobu proti ohrožení.

Vedle těchto obecných typů žalob můžeme v zákonech nalézt ustanovení o dalších návrzích, jimiž se lze domáhat soudního přezkoumání některých správních úkonů. Soudní řád správní speciálně upravuje návrhy ve věcech volebních, ve věcech místního referenda a ve věcech registrace politických stran a hnutí.

Některými návrhy mohou ve správním soudnictví iniciovat řízení výlučně orgány veřejné moci. V takovýchto případech nejde o správní žaloby ve vlastním slova smyslu, tedy o žaloby, na jejichž základě soudy přezkoumávají správní úkony. Příkladem může být návrh na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí či na pozastavení činnosti těchto subjektů.

Substituční žaloba

Substituční žaloba směřuje k tomu, aby soud nahradil rozhodnutí správního orgánu. Důvěra ve schopnosti soudu v tomto případě zřetelně převyšuje důvěru ve správní úřady. Tuto žalobu umožňuje použít občanský soudní řád.

Rozhodl-li orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, orgán zájmové nebo profesní samosprávy, popřípadě správní smírčí orgán podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, a nabylo-li rozhodnutí správního orgánu právní moci, může být tatáž věc projednána na návrh v občanském soudním řízení.

Kdo tvrdí, že byl dotčen ve svých právech rozhodnutím správního orgánu založeným na soukromoprávních ustanoveních, kterým byla jeho práva nebo povinnosti založena, změněna, zrušena, určena nebo zamítnuta, má k dispozici substituční žalobu. Správní rozhodnutí se sice netýká veřejných subjektivních práv, ale protože zákon založil rozhodovací pravomoc veřejné správy, podléhá toto rozhodování soudní kontrole v plné jurisdikci ve smyslu zajištění práva na spravedlivý proces.

Účastníky řízení o substituční žalobě jsou žalobce a ti, kdo byli účastníky v řízení před správním orgánem, nikoli však správní orgán, kterého substituční žaloba vyřazuje ze hry. V průběhu řízení před soudem nesmí být změněn okruh účastníků, jaký tu byl v době rozhodnutí správního orgánu, s výjimkou případu, že došlo během řízení před soudem k procesnímu nástupnictví.

Se substituční žalobou jsou spojeny ke společnému řízení další žaloby, které byly podány ve věci, o níž správní orgán rozhodl stejným rozhodnutím dříve, než o ní soud prvního stupně rozhodl. Návrh, o němž rozhodl správní orgán, nesmí být v průběhu řízení před soudem změněn. Soud projedná věc v mezích, v nichž se žalobce domáhá projednání sporu, anebo v rozsahu, který vymezí soud, jestliže správní orgán zahájil řízení bez návrhu, nebo jde-li o taková společná oprávnění nebo povinnosti, že se rozhodnutí musí vztahovat na všechny účastníky, kteří jsou jejich nositeli, či vyplývá-li přímo z právního předpisu určitý způsob vypořádání právního vztahu mezi účastníky.

Soud není vázán skutkovým stavem, jak byl zjištěn správním orgánem, i když – zejména z důvodů procesní ekonomie – si může osvojit též skutková zjištění správního orgánu. Možnost zopakovat v soudním řízení důkazy provedené před správním orgánem není dotčena.

Soud substituční žalobu zamítne, dospěje-li k závěru, že správní orgán rozhodl o sporu nebo o jiné právní věci správně. Dospěje-li však soud k závěru, že o sporu nebo o jiné právní věci má být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, rozhodne ve věci samé rozsudkem, který nahrazuje rozhodnutí správního orgánu v takovém rozsahu, v jakém je rozsudkem soudu dotčeno. Byl-li vzat zpět návrh, kterým bylo zahájeno řízení před správním orgánem, a souhlasí-li s tímto zpětvzetím návrhu ostatní účastníci řízení, soud řízení zastaví, přičemž rozhodnutí správního orgánu pozbývá účinnosti v rozsahu, v němž je dotčeno rozhodnutím soudu.

Žaloba proti rozhodnutí

Žaloba na neplatnost rozhodnutí je nástrojem, který nemůže chybět v žádném systému správního soudnictví. Českou žalobou proti rozhodnutí se lze – podobně jako německou obecnou odpůrčí žalobou proti účinnosti správního aktu (Anfechtungsklage) či prostředky contentieux d’annulation ve francouzském správním soudnictví – domáhat zrušení správního aktu ve formě rozhodnutí, resp. deklarace nicotnosti aktu, jemuž by jinak svědčila presumpce správnosti.

Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho veřejná subjektivní práva nebo povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li zákon jinak. Žalobu na neplatnost takovéhoto úkonu správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.

Stát není k podání této žaloby legitimován, pokud má ve správní věci, která se stala spornou, právní možnost vydat prostřednictvím správního orgánu rozhodnutí – jinými slovy, pokud je v postavení subjektu a vykonavatele veřejné správy. Rovněž je vyloučeno, aby měly takovouto legitimaci subjekty, na něž byla pravomoc vydávat správní rozhodnutí přenesena. Je tedy nutné přesně rozlišovat, kdy stát, kraj, obec či jiný vykonavatel veřejné správy jednají jako mocenské subjekty (a nejsou žalobně legitimovány), na rozdíl od situací, v nichž plní funkce jako kterákoli jiná právnická osoba (např. obec jako stavebník) a žalobní právo mají. Výjimku z tohoto pravidla musí stanovit zákon. Tak soudní řád stanoví, že v případě, kdy zvláštní zákon svěřuje správnímu úřadu pravomoc podat žalobu proti usnesení nebo opatření orgánu územního samosprávného celku v samostatné působnosti, anebo v případě, kdy zvláštní zákon svěřuje orgánu územního samosprávného celku oprávnění podat žalobu proti rozhodnutí o rozpuštění zastupitelstva, je žalobcem takto legitimovaný správní orgán.

Žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Lhůta je zachována, byla-li žaloba ve lhůtě podána u správního orgánu, proti jehož rozhodnutí směřuje. Jestliže soud rozhodující v občanském soudním řízení zastavil řízení proto, že šlo o věc, v níž měla být podána žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, může ten, kdo takovou žalobu v občanském soudním řízení podal, podat u věcně a místně příslušného soudu žalobu ve správním soudnictví do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí o zastavení řízení. V takovém případě platí, že žaloba byla podána dnem, kdy došla soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení.

Žalovanou stranou je správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na nějž rozhodovací působnost přešla. Soudní rozhodnutí neplní substituční funkci a správní orgán má tedy příležitost bránit se napadení svého rozhodnutí. V této konstrukci je však možná také velká slabost a nevýhoda oproti evropskému standardu, protože při důsledné obhajobě správního orgánu mohou vznikat značné náklady a je tedy otázkou, zda soud – při pouze částečném úspěchu žalobce – dokáže citlivě rozhodovat o náhradě nákladů řízení tak, aby se právo na soudní ochranu nestávalo méně účinným a přístup ke spravedlnosti nevázl právě na finančních otázkách.

Podání žaloby proti rozhodnutí nevede přímo k odkladnému účinku. Soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem. O návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodne soud odůvodněně bez zbytečného odkladu, nejdéle však do 30 dnů.

Při přezkoumání napadených výroků správního rozhodnutí v mezích žalobních bodů vychází soud ze skutkového a právního stavu existujícího v době rozhodování správního orgánu. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.

Na tomto základě soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení, zvláště pak pro nepřezkoumatelnost, spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, či proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění, jakož i pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil. Zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost.

V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem. Replikované či nově provedené důkazy soud hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy, provedenými v řízení před správním orgánem.

Zrušil-li soud rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž sám prováděl dokazování, zahrne správní orgán v dalším řízení tyto důkazy mezi podklady pro nové rozhodnutí. Zruší-li soud rozhodnutí, vysloví současně, že věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému. Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán.

Zkušenosti zahraničních soudů ukazují, že nezákonnost, vážné procesní vady a zneužití diskreční pravomoci jsou třemi základními – a relativně samostatnými – důvody, k nimž se upíná jak argumentace žaloby, tak argumentárium odůvodnění rozsudku. Zneužití diskreční pravomoci je často velmi úzce propojeno se skutkovými omyly a špatným odhadem budoucího vývoje ze strany správního orgánu. Mnoho soudů sankcionuje neplatností jen zřejmé a i neodborníkům jasné omyly, i když v některých citlivých otázkách – hraničících s vymezením základních práv – bývá silně akcentována rovněž proporcionalita a předvídatelnost rozhodnutí.

Žalobu na změnu rozhodnutí lze podat jen tehdy, uložil-li správní orgán trest za správní delikt. Toto řešení úzce souvisí s tím, že rozhodnutí o potrestání bývá standardně chápáno především jako věc soudu a že by tedy bylo značně umělé řešení, při němž by soud pouze svým právním názorem při zrušení napadeného sankčního rozhodnutí vedl správní orgán ke správnému rozhodnutí o potrestání. Jde-li o žalobu proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může na základě návrhu žalobce soud – nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši – upustit od uložení trestu nebo sankci snížit, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě zjištěného skutkového stavu, který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil.

Soudně lze napadnout nejen individuální správní rozhodnutí, ale i opatření obecné povahy, a to proti orgánu, který toto opatření vydal. Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec. Lze-li současně v téže věci podat ve správním soudnictví jiný návrh, je možné navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.

Žalobu proti opatření obecné povahy lze podat do 3 let ode dne, kdy napadené opatření nabylo účinnosti. Žalobce musí uvést, z jakých skutkových a právních důvodů považuje opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. V dalším řízení již nelze návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body, lze však kdykoli v průběhu řízení návrhové body omezit.

Při přezkoumání opatření obecné povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání opatření obecné povahy. Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí. Soud o návrhu na zrušení…