9.1 Závazná stanoviska
prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
Zákon č. 225/2017 Sb. v souvislosti se změnami ve stavebním právu zasáhl rovněž do správního řádu a zpřesnil úpravu závazných stanovisek. Podle důvodové zprávy k uvedenému zákonu měl být ve vztahu k územnímu plánování odstraněn stav, kdy dotčené orgány diktovaly své požadavky bez toho, že by tyto požadavky zdůvodňovaly a striktně se držely zmocňovacích ustanovení v zákonech. Na úseku územního rozhodování a stavebního řádu se nová úprava dotýkala především možnosti vydat integrovaný správní akt a řešila stanovení obsahu závazných stanovisek.
Zmíněná úprava není ve vztahu ke správnímu řízení aktuální jen v souvislosti se stavebním právem. Ukazuje se, že úprava režimu závazných stanovisek vyžaduje pozornost v jakémkoli správním řízení a že má i významný dopad pro správní soudnictví. V tomto článku se proto budeme závaznými stanovisky zabývat z širšího hlediska.
Dotčené orgány
Správní řád rozděluje správní orgány mimo jiné i ve vztahu k závazným stanoviskům. Určité správní orgány jsou příslušné k vedení řízení, zatímco jiné správní orgány jsou příslušné k vydání závazného stanoviska. Orgány příslušné k vydání závazného stanoviska, ale též k vydání vyjádření, které je podkladem rozhodnutí správního orgánu, nazývá správní řád dotčenými orgány. Za prvé je tedy třeba odlišovat rozhodnutí od závazného stanoviska a za druhé je důležité ujasnit si, která stanoviska jsou závazná a která jsou nezávazná v tom smyslu, že dotčený orgán se pouze k věci vyjadřuje, čímž vzniká pouhý podklad pro rozhodnutí.
Dodejme, že dotčené orgány poskytují správnímu orgánu, který vede řízení, všechny informace důležité pro řízení, nebude-li tím porušena povinnost podle zvláštního zákona. Všechny dotčené orgány, ať už vydávají stanoviska závazná či jiná, mají pro účel posouzení otázky, zda lze zahájit řízení, ale i v souvislosti s probíhajícím řízením nebo s výkonem dozoru právo nahlížet do spisu a právo obdržet kopii materiálů tvořících součást spisu, jsou-li pro výkon jejich působnosti podstatné. K ostatním podkladům pro vydání rozhodnutí se dotčené orgány vyjadřují, je-li to třeba k plnění jejich úkolů nebo jestliže si to vyhradily. Dotčené orgány mají rovněž právo podat podnět k zahájení přezkumného řízení.
Správní řád umožňuje, aby správní orgán, který vede řízení, a dotčené orgány konaly integrovaně. To znamená, že mohou v mezích své působnosti činit společné úkony, s výjimkou vydání rozhodnutí, které není společným rozhodnutím, ale aktem, za nějž nese odpovědnost ten správní orgán, který vede řízení. V řízení může být využito výsledků úkonu dotčeného orgánu, jestliže s tím správní orgán, který vede řízení, i dotčený orgán souhlasí a jestliže tím nemůže být účastníkům řízení způsobena újma na jejich právech.
Uvedená úprava správního řádu je obecná a může být modifikována zvláštními předpisy, což se také často stává. I když obecná úprava připouští integrovaného rozhodování, správní praxe naráží na to, že různé správní orgány konají odděleně a někdy i bez potřebné součinnosti. Opatřit si požadovaná stanoviska, které jsou ve správním řízení ať již závazným, či nezávazným podkladem, pak bývá chápáno jako dispozitivní jednání žadatele. Přímá, byť často náročná komunikace žadatele s dotčenými orgány bývá dokonce považována za výhodu takto koncipovaného řízení.
Řetězení a subsumpce správních aktů
Naše doktrína správních aktů v této souvislosti rozlišuje řetězení a subsumpci správních aktů. V podstatě jde o rozdílnou vazbu mezi obsahově navazujícími správními akty, přičemž uvažujeme o totožném předmětu a účelu rozhodování, avšak s rozdílnými hledisky posuzování.
Řetězící se akty jsou vydávány samostatně. Vytvářejí řetězec, v němž každý článek může být samostatně napadán opravnými prostředky. Naproti tomu při subsumpci se články nutné pro vydání rozhodnutí spojí mnohem pevněji, takže navenek působí vlastně až finální rozhodnutí. Na konečné rozhodnutí je třeba čekat a až po jeho vydání lze případně brojit proti vadám jednotlivých subsumovaných aktů.
Obecně nelze říci, zda je lepší preferovat řetězení, anebo dát přednost subsumpci. To vždy záleží na předmětu a účelu rozhodování. V praxi se při složitějším rozhodování také zpravidla s čistými formami jednoho nebo druhého typu setkáváme jen málokdy. Obecně lze jen říci, že sklon ke subsumpci do určité míry relativizuje podmíněnost finálního rozhodnutí veškerým obsahem předchozích stanovisek, a tím komplikuje zvláště pojetí závaznosti jednotlivých stanovisek. Navazující správní akt pak může být vydán v rozporu s podmiňujícím aktem, popřípadě zcela bez podmiňujícího aktu, uplatní-li se například konstrukce umožňující atrahovat vydání podmiňujícího aktu, anebo nahradit jeho nevydání v určité lhůtě fikcí pozitivního rozhodnutí.
Koordinační a integrační přístup
Některé problémy s vydáváním závazných stanovisek bývají řešeny cestou zmocnění k přijetí koordinovaných, anebo dokonce integrovaných správních aktů. Projevy vůle dotčených orgánů mají povahu dílčích správních úkonů odlišných od rozhodnutí, což však předpokládá vymezení komplexní působnosti správního orgánu, který vede řízení. Typicky v povolovacím řízení pak platí, že netřeba žádat dotčený orgán o souhlasné stanovisko, pokud je jeho vydání nahrazeno postupem v řízení o vydání integrovaného rozhodnutí. Příslušný správní orgán však musí dbát na vyvážení zájmů, k čemuž slouží zejména více či méně formální proces dohadovacího řízení s dotčenými orgány.
Koordinační či integrační přístup lze v některých momentech opřít o ustanovení správního řádu o společném řízení. Společné řízení zahrnuje i vydání podmiňujícího úkonu, typicky souhlasu, k němuž je správní orgán příslušný jako vydavatel finálního správního aktu. Nelze však pominout, že úprava společného řízení primárně směřuje ke spojení různých řízení, pokud spolu věcně souvisejí, nebrání-li tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv nebo oprávněných zájmů účastníků. Správní orgán tak vede společné řízení o společné žádosti týkající se věcně souvisejících otázek. K urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu lze řízení o jednotlivých otázkách vyloučit ze společného řízení a rozhodnout o nich samostatně.
Rozhodování podmíněné závazným stanoviskem
Po tomto výkladu je potřebné vrátit se k tomu, jak správní řád upravuje rozhodování podmíněné závazným stanoviskem. Dle definice je závazné stanovisko úkonem učiněným správním orgánem na základě zákona. Tento úkon není samostatným rozhodnutím ve správním řízení, avšak jeho obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.
Novela správního řádu, obsažená v zákoně č. 225/2017 Sb., odstraňuje váhání nad tím, zda je závazné stanovisko třeba chápat spíše jako tzv. nesamostatné rozhodnutí, anebo jako úkon sui generis. Z důvodové zprávy je zřejmé, že zákonodárce chtěl především odstranit stav, kdy řada dotčených orgánů své požadavky formuluje po zcela volné úvaze a neodůvodňuje je. Vydávaná závazná stanoviska přitom nezohledňují judikaturu, která dovodila, že při vydávání závazného stanoviska podle § 149 SŘ, jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, je třeba na základě § 154 SŘ přiměřeně použít ustanovení o obsahu, formě a náležitostech rozhodnutí. Novelizované znění správního řádu se tedy jasně přiklonilo k tomu, že závazné stanovisko je nesamostatným rozhodnutím a že je také třeba z tohoto hlediska posuzovat další související otázky.
Závazné stanovisko obsahuje závaznou část a odůvodnění. V závazné části dotčený orgán uvede řešení otázky, která je předmětem závazného stanoviska, ustanovení zákona, které zmocňuje k jeho vydání a další ustanovení právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen. V odůvodnění uvede důvody, o které se opírá obsah závazné části závazného stanoviska, podklady pro jeho vydání, jakož i úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen.
Další ustanovení § 149 SŘ týkajícího se závazných stanovisek nebyla novelou výslovně dotčena, nicméně i na tato ustanovení musíme důsledně pohlížet optikou postupu spojeného s vydáváním rozhodnutí.
Správní orgán usnesením přeruší řízení, jestliže se dozvěděl, že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko. To neplatí důsledně v případech, kdy zvláštní předpisy umožňují přijetí koordinovaného či integrovaného správního aktu. Příslušný správní orgán pak totiž může na požádání účastníka nebo z moci úřední usnesením spojit řízení vedoucí k vydání závazného stanoviska s hlavním řízením, nebrání-li tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv nebo oprávněných zájmů účastníků. Spojit řízení lze kdykoli před tím, než je meritorně rozhodnuto, a to za předpokladu, že tím nevznikne nebezpečí újmy některému z účastníků. Dojde-li ke spojení věcí, založí se společný spis, jehož obsahem jsou též spisy věcí, které byly spojeny.
Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán, který vede řízení, žádné další dokazování a žádost zamítne s odkazem na negativní obsah závazného stanoviska. Je pochopitelné, že takovýto výsledek vede často k použití opravných prostředků.
Opravné prostředky
Pokud odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Správní řád neupravuje v tomto případě podmínky odvolacího řízení v té části, která se dotýká postupu nadřízeného dotčeného orgánu, nijak specificky. Je třeba vyčkat na potvrzení nebo změnu závazného stanoviska, což má zásadní vliv na výsledek odvolacího řízení.
Nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že dotčený orgán vydal nezákonné závazné stanovisko, dá podnět příslušnému orgánu k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí. Zrušení nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení.
S ustanoveními o opravných prostředcích, týkajících se rozhodnutí podmíněných závazným stanoviskem, je spojena poměrně obsáhlá judikatura. V soudní praxi se projevila tendence nepřiznávat samostatnou ochranu ve správním soudnictví proti některým podmiňujícím správním aktům, které byly chápány buďto jako jiné než rozhodovací akty, anebo jako rozhodnutí předběžné povahy. Judikatura se přitom nemohla vyhnout ani některým širším otázkám spojeným s charakterem závazných stanovisek. Pro pochopení celé problematiky je tedy nezbytné věnovat se soudní praxi, a to i s vědomím, že lze ještě očekávat upřesnění některých zjištění.
NSS č. j. As 47/2005–86
V roce 2008 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením č. j. 8 As 47/2005–86 sjednotil judikaturu ohledně přezkumu stanovisek vydávaných ještě podle správního řádu z roku 1967. Soud dovodil, že stanoviska zasahující do práv a povinností jednotlivých osob mají, a to bez ohledu na případné zvláštnosti zmocňovacích norem, charakter správních rozhodnutí. O rozhodnutí by nešlo, pokud by nebylo možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do právní sféry jednotlivé osoby v žádném případě dojít nemohlo.
Soud při této příležitosti neopomenul vzhledem k různorodým zmocňovacím ustanovením připomenout, že jak příliš široké, tak příliš úzké vymezení šíře předmětu řízení v sobě skrývá nebezpečí. Rozčlenění jednotného řízení do několika svébytných částí v sobě může skrývat nebezpečí paralýzy rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy. Naproti tomu příliš široké vnímání předmětu řízení může vést k situaci, kdy přezkum konečného rozhodnutí není s to poskytnout ochranu právům a právem chráněným zájmům v jakémkoliv smysluplném časovém rámci.
Pokud správní orgán ze stanoviska pouze vychází, avšak není jím vázán, realizuje vlastní diskreční pravomoc. Jde o případ, kdy má správní orgán povinnost si stanovisko od dotčeného orgánu opatřit, ale může se od obsahu stanoviska odchýlit, uvede-li pro tento postup důvody. Za podobné situace není nezbytné podrobit stanovisko samostatnému přezkumu ve správním soudnictví.
Soud rovněž konstatoval, že závazná stanoviska nejsou rozhodnutím předběžné povahy, protože pak by jejich charakteristickým rysem rozhodnutí byla dočasnost působení. Samotné věcné posouzení není proto vyhrazeno konečnému rozhodnutí, jak by tomu bylo v případě integračního správního aktu, a závazná stanoviska nepozbývají svých účinků s nabytím právní mocí konečného rozhodnutí ve věci samé.
NSS č. j. 2 As 75/2009 –113
V roce 2011 se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 2 As 75/2009 – 113 věnoval již přímo situaci, která nastala po přijetí nového správního řádu z roku 2004. Soud dovodil, že nebyla odstraněna diverzita pojmu závazné stanovisko. Přitom není pochyb, že existují závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Jako příklad soud uvedl povolení výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci. V tomto případě je objektivně vymezeným předmětem řízení zájem na ochraně kulturního dědictví a vydání pozitivního stanoviska samo o sobě umožňuje žadateli případě okna vyměnit.
Z ustanovení nového správního řádu z roku 2004 však lze vyvodit i záměr zákonodárce odlišit procesní postup vydávání a přezkumu závazných stanovisek vydávaných v rámci řízení, jehož předmět je odlišný od toho, o čem pojednává závazné stanovisko. V takovém případě jsou závazná stanoviska vydaná dle § 149 SŘ toliko podkladem pro konečné rozhodnutí. To znamená, že procesní ustanovení obsažená v § 149 SŘ se týkají vedlejšího správního řízení. Přitom nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, který vytváří z pohledu veřejného práva reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle. Příliš úzkým…
